Bien que la majorité des initiatives législatives de la Commission européenne aient trouvé une issue heureuse (EUROPE 12261/3), certaines n’ont pas abouti avant la fin du mandat de la législature 2014-2019. En voici un bref et partiel panorama.
Asile. Le principal échec de cette dernière législature est incontestablement celui du paquet 'asile' composé de sept textes censés renforcer et équilibrer le système européen d’asile.
Le projet s’est heurté de plein fouet au bloc des pays de Visegrád opposés à toute idée de ‘quotas obligatoires’ de répartition des demandeurs d’asile, rejoints par l’Italie depuis l’arrivée au pouvoir de la Lega de Matteo Salvini (EUROPE 12034/1). Prévoyant un mécanisme de relocalisation permanent et obligatoire, la position des eurodéputés n’a pas été confirmée en première lecture, compromettant des années de négociations (EUROPE 11887/6).
Schengen. Même chose sur le code frontières de l'espace Schengen.
Si la France et l’Allemagne ont fait accepter en 2016 une réforme du code dans la foulée des attaques terroristes obligeant les agents aux frontières extérieures à contrôler tous les voyageurs venant des pays tiers, y compris les ressortissants Schengen (l’automaticité des contrôles sur les ressortissants européens était auparavant interdite), les États membres n’ont pas pu à ce stade amender le code pour faciliter le retour temporaire à des frontières nationales dans Schengen (EUROPE 12203/9).
Le PE a adopté sa position toutefois en première lecture (EUROPE 12229/12). Tout se jouera maintenant sous le prochain parlement.
Preuves électroniques. « La révolution dans le système de coopération judiciaire » promise par la Commission avec le règlement sur les preuves électroniques ne sera pas pour tout de suite.
L’objectif initial était d’instaurer un modèle de coopération directe permettant de s’adresser directement aux fournisseurs de services d’un autre État membre.
Fin 2018, le texte a fait l’objet d’un accord à la majorité qualifiée au Conseil, contre la volonté de huit États membres, inquiets du non-respect des droits fondamentaux et de la souveraineté nationale (EUROPE 12155/6). Après de longues négociations, le PE a conclu ses travaux (EUROPE 12227/8). Il a élaboré sept documents de travail recensant tous les problèmes posés par le règlement, laissant le soin au prochain Parlement de poursuivre le travail.
Numérique. Dans le domaine numérique, deux projets de règlement sont encore en discussion : - la confidentialité des communications électroniques (ePrivacy); - la mise en commun de l'expertise en matière de cybersécurité.
Le premier texte s’attaque à la question des cookies sur Internet et couvre également les services par contournement comme Skype. Le Parlement s’est déjà prononcé fin 2017 sur cette mise à jour d’une directive de 2002, mais le Conseil n’y parvient pas, en raison de trop fortes divisions (EUROPE 12254/5).
Le second texte établit notamment un nouveau « partenariat », un « centre européen de compétences », qui offre la possibilité de mettre en commun les capacités de recherche en matière de cybersécurité et de déployer des solutions de cybersécurité novatrices (EUROPE 12238/12). Les négociations interinstitutionnelles auraient dû être bouclées au printemps, mais elles ont finalement été interrompues afin de laisser le temps aux services juridiques du Conseil de clarifier le lien entre cette nouvelle structure et le programme de recherche Horizon Europe après 2020. Cette étude devrait être publiée dans les prochaines semaines, selon une source proche du dossier.
Taxation européenne des géants numériques. La taxe européenne sur les services numériques, présentée par la Commission en mars 2018 (EUROPE 11983/2), n’a pas abouti.
La Commission proposait de taxer à hauteur de 3 % les revenus bruts des activités des plates-formes numériques, afin de s’assurer que les multinationales comme Google, Facebook ou Amazon paient leur juste part d’impôts.
Toutefois, au Conseil, l’Irlande, la Finlande, le Danemark et la Suède ont eu raison de la proposition, préférant trouver un accord à l’OCDE. L’impasse a été actée en mars dernier (EUROPE 12212/6). Pour autant, la Commission européenne n’entend pas retirer sa proposition.
Les négociations se poursuivent au sein de l’OCDE (EUROPE 12257/2). Si les négociations internationales n’aboutissaient pas d’ici 2020, les discussions sur une solution européenne pourraient d’ailleurs reprendre.
Transparence fiscale. La proposition de transparence fiscale pays par pays (‘reporting’), présentée en avril 2016 par la Commission européenne, n’a pas connu meilleur sort.
L’objectif de la Commission était d’obliger les grandes entreprises établies dans l'UE à rendre publiques certaines informations comptables (chiffres d’affaires et impôts payés). Mais la proposition, présentée sous forme d'amendements à la directive encadrant les normes comptables et non comme une proposition fiscale, a provoqué une levée de boucliers des États membres qui voulaient changer de base juridique et revenir à un vote à l'unanimité au Conseil (EUROPE 11667/23). Le PE a arrêté sa position en première lecture (EUROPE 12223/13).
Banques. La réforme de la structure bancaire a été retirée de la table des négociations par la Commission en octobre 2017 (EUROPE 11891/23). La proposition législative visait à interdire à une trentaine de grandes banques systémiques européennes des pratiques abusives de spéculation (EUROPE 11007/1). Malgré de fortes réticences du côté de l’Allemagne et de la France, un accord a pu être trouvé au Conseil en novembre 2014 (EUROPE 11201/5).
Au PE, le rapport a en revanche été rejeté - à une voix près - en commission des affaires économiques et monétaires en mai 2015 (EUROPE 11322/6).
Union bancaire. Le législateur européen n'a pas été en mesure de parachever l'union bancaire en zone euro en concrétisant le volet 'garantie des dépôts', alors que ce dossier est un enjeu majeur de l'approfondissement de l'Union économique et monétaire.
Outre l'absence de pression des marchés, la faute est surtout à attribuer aux pays du nord de l'Europe. Ces pays refusent que leur système bancaire éponge le passif des systèmes bancaires. Ils ont obtenu que le législateur européen agisse prioritairement pour réduire les risques dans le système financier (EUROPE 12150/11).
En cinq ans, le Conseil n'est ainsi jamais parvenu à établir sa position de négociation sur le système européen de garantie des dépôts (EDIS). Le Parlement européen n'a pas non plus été en mesure d'arrêter sa position, le rapport d’Esther de Lange (PPE, néerlandaise) étant resté lettre morte (EUROPE 11660/11).
Le dossier est actuellement traité au sein d'un groupe de travail d'experts, qui rendra un rapport à l'Eurogroupe mi-juin en vue du sommet de la zone euro une semaine plus tard.
OGM. La promesse faite en 2016 par le président de la Commission, Jean-Claude Juncker, de réformer la procédure d’autorisation des OGM pour la rendre plus démocratique et empêcher qu’à l’avenir la Commission décide seule, malgré l’opposition d’une majorité d’États membres, est restée lettre morte, en dépit d’une tentative de réforme de la procédure de comitologie.
Au Conseil, les États membres n’ont jamais donné suite à cette réforme de la procédure de comitologie proposée par la Commission en 2017 pour accroître la transparence et introduire davantage de responsabilités (EUROPE 11938/11, 11725/14).
En l’état, la procédure de comitologie actuelle conduit la Commission à décider, seule, quand les États membres ne parviennent pas à réunir la majorité qualifiée requise pour approuver ou rejeter une proposition d’autorisation. Elle permet aux États membres de faire porter à la Commission la responsabilité de la décision finale, qui est une autorisation dans tous les cas quand la Commission l’a proposée.
Paquet mobilité. Au volet ‘transports’, l'échec du dossier ayant trait aux aspects sociaux et de marché du premier paquet ‘mobilité’ (détachement des chauffeurs, temps de repos et de conduite, tachygraphe, cabotage et accès au marché) est celui du Parlement.
Certes, le Conseil a trouvé un accord politique de principe fin 2018 (EUROPE 12152/10) et le PE a arrêté in extremis sa position sur ces textes en avril (EUROPE 12229/1). Mais aucune négociation interinstitutionnelle (trilogues) n’a commencé lors de la législature 2014-2019 du Parlement.
La finalisation de ce dossier d’ici à la fin du mandat de la Commission 'Juncker' semble improbable.
Lié, le dossier relatif au transport combiné de marchandises entre États membres n’a pas non plus abouti durant les trilogues (EUROPE 12211/12). Le PE a donc voté sur un texte en première lecture fin mars (EUROPE 12223/2).
Changement d'heure. Initiative symbolique forte de la Commission de septembre 2018 (EUROPE 12094/10), la proposition visant à mettre fin au changement d’heure deux fois par an dès cette année n’a pas abouti.
Le PE a adopté sa position en mars, suggérant de mettre fin à ce changement d’heure en 2021 (EUROPE 12222/10), mais, au Conseil, les discussions n’ont pas avancé depuis le dernier rapport de progrès en décembre 2018 (EUROPE 12151/6).
Coordination des systèmes de sécurité sociale. Le règlement sur la coordination des régimes de systèmes de sécurité sociale fait partie des grands échecs de ce mandat. Son objectif est d’actualiser les règles de coordination pour les adapter à l’évolution de la mobilité des travailleurs (frontaliers, détachés, pluriactifs...).
La négociation du texte, présenté en 2016, a été laborieuse tant au Conseil (EUROPE 12041/27) qu'au PE (EUROPE 12157/19), cette situation ne laissant que très peu de temps aux négociations interinstitutionnelles. Après le rejet par les États membres de l’accord interinstitutionnel provisoire trouvé entre les eurodéputés et la Présidence roumaine du Conseil (EUROPE 12225/15), le PE a lui-même rejeté - à 7 voix près - sa propre position en première lecture, réduisant à néant deux ans de travaux législatifs (EUROPE 12239/2).
Pour autant, la commissaire à l’Emploi et aux Affaires sociales, Marianne Thyssen, espère toujours obtenir un accord d'ici à l'automne (EUROPE 12252/1).
Directive 'carte électronique'. La directive sur la carte électronique, dont l’objectif était de faciliter et de réduire la charge administrative et le coût des prestations transfrontières de services, a connu le même sort.
Malgré les appels répétés de la commissaire à l’Industrie et au Marché intérieur, Elżbieta Bieńkowska (EUROPE 11952/30), la commission parlementaire compétente au PE (EUROPE 11986/16) a rejeté la proposition et le Conseil a suspendu les travaux internes sous l’impulsion franco-allemande (EUROPE 11963/10).
Pour beaucoup, en plus d’être « mal ficelé », ce projet législatif représentait le retour du principe du pays d’origine dans le domaine des services. La Commission se tient prête à maintenir sa proposition, si les colégislateurs sont disposés à en faire autant.
Directive 'notification des services'. La directive sur la notification des services présentée en janvier 2017 fait aussi partie des échecs de ce mandat parlementaire. L’objectif était d’améliorer les procédures de notification à la Commission européenne quand un État membre s’apprêtait à adopter un projet de loi dans le domaine des services, pour analyser sa conformité avec le droit européen (EUROPE 11700/4).
Mais pour beaucoup d’États membres, mais aussi pour les autorités régionales et locales (EUROPE 12138/31), le fait que la Commission puisse suspendre pendant trois mois l'application d'un acte législatif national était inacceptable (EUROPE 12011/12). Ainsi, le Conseil a essayé d’introduire des changements, mais qui « contredisent l’objectif de renforcer la mise en œuvre de la directive services », selon la Commission.
Le texte est pour l’heure dans les limbes (EUROPE 12137/37). La Commission assure être prête à continuer les discussions, « mais n'est pas disposée à saper la législation relative au marché unique ».
L’instrument sur les marchés publics. La proposition de la Commission pour un instrument international sur les marchés publics, publiée en 2012, amendée et remise sur la table en 2016, avait pour objectif de favoriser une réciprocité dans l'accès aux marchés publics des pays tiers.
Depuis cette date, le document a été remisé à la suite de l'incapacité des États membres à définir une ligne commune. Mais la stratégie sur la Chine, publiée par la Commission le 12 mars 2019, appelle les institutions européennes à se remettre au travail pour assurer davantage de réciprocité entre investisseurs domestiques et étrangers (EUROPE 12212/20). Et, à l'initiative de la France, le Conseil européen a demandé la reprise des travaux sur ce texte.
Le régime d'exportation des biens à double usage. En septembre 2016, la Commission avait proposé un nouveau régime communautaire, plus strict, modernisant et renforçant les contrôles sur l’exportation de biens à double usage, ces biens dont l’utilisation peut être détournée à des fins de répression, de création d’armes de destruction massive ou de terrorisme (EUROPE 11634/15).
Le Parlement avait arrêté, en janvier 2017, sa position de négociation avec les États membres (EUROPE 11911/10). Mais le parcours législatif de la proposition s'est arrêté là, faute d'avancée des discussions au Conseil. (La rédaction)