La Commission européenne a transmis aux États membres, lundi 17 novembre, trois options principales pour aider l'Ukraine, confrontée à l'agression militaire de la Russie depuis février 2022, à faire face à des besoins financiers « substantiels », évalués à près de 136 milliards d'euros (52,3 milliards d'euros pour les besoins budgétaires, 83,4 milliards pour les besoins militaires).
Dans sa note, dont Agence Europe a obtenu copie, l'institution de l'UE ne se prononce ni pour ni contre une option spécifique, laissant au Conseil européen la responsabilité de prendre une décision lors du sommet européen des 18 et 19 décembre. À ce jour, les dirigeants politiques demeurent d'avis que l'option du prêt 'Reparation Loan', qui vise à exploiter au maximum les actifs publics russes immobilisés dans l'UE et que l'Ukraine ne rembourserait qu'une fois que la Russie lui aura versé des réparations de guerre, constitue la formule la plus réaliste et la moins coûteuse pour les finances publiques nationales (EUROPE 13751/16).
Sur le prêt 'Reparation Loan', la Commission décrit à nouveau le fonctionnement de cet instrument financier et les garanties nécessaires de la part de l'UE et/ou des États membres pour asseoir son fonctionnement dans la durée (EUROPE 13720/4). Elle apporte, cette fois, de nouvelles clarifications destinées à rassurer la Belgique, pays accueillant le dépositaire central de titres Euroclear où sont immobilisés 185 milliards d'euros d'avoirs de la Banque de Russie.
Pour sécuriser le futur prêt, les États membres fourniraient à l'UE des garanties nationales « juridiquement contraignantes, inconditionnelles, irrévocables et disponibles sur demande », réparties entre les Vingt-sept sur la base de leur RNB. Ces garanties serviraient notamment à s'assurer que les États membres fournissent à Euroclear les liquidités nécessaires, si cette société doit rembourser la Russie en cas de non-reconduction des sanctions européennes visant la banque centrale russe. Elles resteraient en vigueur à moins que les risques ne soient pris en charge par le budget de l'UE après 2027.
Traités bilatéraux. La Commission élargit le champ d'application des garanties aux « risques découlant des traités bilatéraux d'investissement » et liés aux avoirs souverains russes, pendant et après leur immobilisation. Cette disposition vise à convaincre la Belgique que l'UE sera à ses côtés en cas de contentieux qu'initierait le Kremlin dans le cadre du traité bilatéral liant Bruxelles à la Russie.
L'institution de l'UE rappelle à ce titre que, pour minimiser ces risques, l'UE a acté « l'interdiction d'exécuter les sentences arbitrales liées à l'immobilisation des actifs russes au sein de l'UE ». « Des garanties juridiques supplémentaires devraient être envisagées afin de réduire davantage le risque », admet-elle également, appelant les États membres à « se retirer des traités bilatéraux d'investissement concernés ».
Dans sa note, la Commission reste convaincue que la formule du 'Reparation Loan' respecte le droit international en ne confisquant pas les actifs russes, tout en en mobilisant les flux de trésorerie qu'ils génèrent. Toutefois, elle n'exclut pas de possibles « effets d'entraînement » sur les marchés financiers, si les parties prenantes perçoivent - « à tort » - le prêt « comme une confiscation ». Selon elle, ce risque sera réduit « si les partenaires internationaux prennent des mesures similaires à celles prévues dans le cadre du 'Reparation Loan' ».
Quelle que soit la formule d'aide retenue, les délais nécessaires pour mettre en place juridiquement le montage ne permettront pas l'UE d'effectuer les premiers versements à l'Ukraine avant le deuxième trimestre 2026. Des solutions de financement relais devront être trouvées d'ici là, l'UE étant en discussion avec ses partenaires du G7 à cette fin.
Deux autres options. Les deux autres options envisagées par l'institution de l'UE sont les suivantes : - la fourniture par les États membres d'un soutien financier bilatéral à hauteur de 90 milliards d'euros et sous forme de subventions ; - la fourniture par l'UE d'un prêt à l'Ukraine qui ne reposerait pas sur les actifs russes immobilisés.
Pour chacune de ces deux options, la Commission envisage plusieurs formules. Concernant l'option de l'aide bilatérale, par exemple, elle n'exclut pas une intervention du 'Mécanisme européen de stabilité' (MES). S'il y est autorisé à la faveur d'une révision du traité l'instituant, le fonds de sauvetage permanent de l'Eurozone pourrait emprunter sur les marchés pour prêter des fonds aux pays de la zone euro afin que ceux-ci les transfèrent à Kiev.
Enfin, la Commission souligne que les trois options peuvent être combinées en fonction des décisions politiques qui seront prises. Plus coûteuses budgétairement pour les États membres, une des deux options ci-dessus pourrait être mise en place dans l'attente du 'Reparation Loan'.
Voir la note sur les trois options de financement à l'Ukraine : https://aeur.eu/f/jh9 (Mathieu Bion avec Solenn Paulic)