Le 10 novembre 2021, Josep Borrell présenta son projet de texte au Collège des Commissaires (EUROPE 12830/2), un document de 28 pages, déjà transmis la veille aux Délégations par les services du Conseil, et intitulé : ‘Une Boussole stratégique pour la sécurité et la défense – Pour une Union européenne qui protège ses citoyens, valeurs et intérêts et contribue à la paix et la sécurité internationales’. Ce document était structuré en cinq parties : le monde auquel nous faisons face, agir, sécuriser, prévenir et partenariats. Elles subsisteraient jusqu’à la version finale.
La première partie était faite d’un tour du monde des menaces ou lieux de conflits bien connus. C’était le résultat des apports des services de renseignements nationaux, mais une équipe internationale de journalistes eût fait l’affaire. Les diverses menaces n’étaient pas évaluées selon leur niveau de dangerosité pour l’Union (ainsi, les jeux guerriers de la Corée du Nord apparaissaient sur le même pied que les énormes forfaits de la Russie) ; elles ne faisaient pas non plus l’objet d’une analyse prospective. S’agissant de la Russie, le texte restait confiant dans les liens unissant celle-ci à l’UE.
Au chapitre 2, la Boussole devenait bien plus intéressante, avec l’annonce d’une capacité de déploiement rapide de 5 000 hommes, pleinement opérationnelle en 2025 et préparée à partir de 2023 par des exercices réels réguliers. Dès 2022 devaient avoir lieu : la réalisation de liens opérationnels entre des missions militaires en cours (Atalanta, Ormuz, Sahel…), l’expansion de la présence maritime vers la région indo-pacifique, l’adoption d’un registre du cycle de rotation des troupes pour des missions militaires et les exercices d’assistance mutuelle en cas d’agression armée ou de cyberattaque. En 2023, la conception militaire d’opérations de sécurité aérienne, le déploiement d’experts pour des missions civiles, la systématisation d’exercices réels et l’évaluation des coûts communs pour promouvoir la solidarité devaient voir le jour.
Le chapitre 3 était consacré à la désinformation, aux cyberattaques, aux agressions hybrides, à l’articulation entre défense et politique spatiale, entre défense et changement climatique (développement de boîtes à outils, actions législatives et stratégies spécifiques). Le chapitre 4 portait sur le relèvement des investissements, l’interopérabilité et la modernisation des équipements terrestres, maritimes, aériens et spatiaux, les technologies d’avant-garde et la réduction des dépendances stratégiques. Enfin, au chapitre 5 (le moins original), l’on plaidait pour un renforcement des partenariats géographiquement identifiés, qu’ils fussent multilatéraux (OTAN, Nations unies), régionaux (OSCE, Union africaine, ASEAN) ou bilatéraux (USA, Norvège, Canada, Royaume-Uni, etc.). Dans les trois cas, les engagements politiques faisaient l’objet d’un calendrier général, l’année 2022 devant être la plus fructueuse.
Le 16 novembre, les ministres des Affaires étrangères et de la Défense accueillirent favorablement la Boussole (EUROPE 12833/2). Cependant, de nouvelles versions allaient se succéder pour bâtir un consensus robuste. Janvier 2022 vit le début de la Présidence française du Conseil de l’UE, notoirement engagée en faveur de progrès vers une défense commune, tandis que se renforçait l’accumulation de forces armées russes aux frontières de l’Ukraine. Les dirigeants américains furent les premiers à prédire le pire, ce qui semble indiquer que leurs services de renseignement étaient meilleurs que ceux des capitales européennes, qui ne voulaient pas y croire.
Le 15 février, la Commission adopta deux textes destinés à nourrir la Boussole : une communication sur les moyens de protéger l’Europe spatiale et de développer, pour les capacités de défense, les achats en commun – 11% seulement, alors que l’objectif officiel de la Coopération Structurée Permanente (CSP) était de 35% – ainsi qu’une feuille de route précise pour réduire les dépendances dans les technologies critiques (EUROPE 12868/3).
Deux jours plus tard, le Parlement européen adoptait, à une confortable majorité, une résolution-fleuve fondée sur le rapport de Nathalie Loiseau, qui constituait un état des lieux fouillé, global et impitoyable de la politique de sécurité et de défense commune. Les eurodéputés exprimaient une vision haute du rôle de la Boussole stratégique, qui devait déboucher sur une véritable Union européenne de la sécurité et de la défense, englobant tous ses aspects, Union dont la mise en place revêtait un caractère d’urgence (EUROPE 128793/6). C’était bien vu, puisque le 24 février, les forces russes attaquaient l’Ukraine.
Cette invasion et ses ravages, moralement odieux et politiquement très bêtes, allaient secouer les Vingt-sept, les unir davantage, tout en scellant la solidarité occidentale. Elle eut un impact majeur sur la Boussole stratégique en gestation, dont l’inspiration subit une sorte de révolution copernicienne. La version du 5 mars commençait de façon sombre et solennelle : ‘Le retour de la guerre en Europe ainsi que les changements géopolitiques majeurs mettent au défi notre capacité à promouvoir notre vision et défendre nos intérêts.’ Le soutien apporté par l’UE à l’Ukraine contre l’agression russe exprimait une détermination sans précédent en vue de restaurer la paix, de concert avec nos alliés.
Le document était enrichi de nombreux passages sur cette thématique. La Russie et la Chine étaient cette fois mentionnées en tête comme les perturbatrices d’un ordre international fondé sur le droit. L’environnement stratégique immédiat de l’UE était décrit comme hautement dangereux, au vu de la prolifération d’armes de destruction massive, du terrorisme, des offensives hybrides. L’assistance mutuelle en cas d’attaque était fermement rappelée. La force de réaction rapide était décrite de façon approfondie, de même que la coopération requise dans les domaines maritime, aérien, spatial et cybernétique.
Des ajouts apparaissaient sur les droits humains, la lutte contre le terrorisme, la promotion du désarmement, les capacités dans le renseignement, l’accroissement et la qualité des dépenses militaires, l’ambition nouvelle de la CSP, les exportations d’armes, la souveraineté technologique et l’égalité des genres. Les modalités de suivi étaient musclées, comme pour la définition, dès le milieu de 2022, d’objectifs communs pour les budgets nationaux de Défense et pour l’interopérabilité. Des engagements de solidarité étaient pris, non seulement en faveur de l’Ukraine en guerre, mais aussi de la sécurité de la Moldavie et de la Géorgie. Imprégné de volontarisme, appelant à un bond en avant, décrétant la hausse des ressources possibles, ce document avait atteint sa maturité – à la faveur d’un contexte dramatique (EUROPE 12905/8). Le tournant géopolitique du gouvernement allemand n’y était sans doute pas étranger.
Le 9 mars, le Sommet de Versailles confirmait l’engagement des Vingt-sept d'augmenter substantiellement les dépenses militaires (EUROPE 12907/2). Pour passer le cap de la réunion des ministres des Affaires étrangères et de la Défense, il fallut ajouter, dans la Boussole, quelques passages sur la coopération fondamentale avec l’OTAN et sur l’assistance mutuelle en cas d’agression afin de rassurer à la fois les plus atlantistes et les pays neutres. Stabilisé dans sa version du 21 mars (47 pages) après une longue négociation, le texte fut approuvé par le Conseil de l’UE (EUROPE 12915/10), puis, quatre jours plus tard, passa ‘comme une lettre à la poste’ au Conseil européen (EUROPE 12919/3). Le délai officiel avait été respecté.
La 'Boussole stratégique' n’est pas un acte législatif contraignant, mais un document politique majeur, approuvé à l’unanimité au plus haut niveau. Son aventure constitue déjà un tour de force. Elle génère un processus, riche d’une cinquantaine d’actions concrètes inscrites dans un agenda, dont le Haut Représentant assurera le respect. Le Sommet UE/OTAN de juin à Madrid devrait confirmer à la fois la Boussole et la complémentarité des deux organisations.
Sans le soutien constant des militaires eux-mêmes, des élus, de tous les gouvernements nationaux futurs et, last but not least, des populations et des médias, cette nouvelle initiative se perdra, comme les précédentes, dans les procédures infructueuses et les déclarations vides. Mais si elle réussit, elle donnera quelque substance à ‘l’Europe qui protège’, à travers une progressive ‘Défense unique’ – deux expressions que tout le monde comprend.
Les élections européennes de 2024 se joueront là-dessus.
Renaud Denuit