En juillet 2015, pour la première fois, les Grecs furent invités à se prononcer sur l’Europe, mais très spécifiquement sur un plan proposé par la Commission, la Banque centrale européenne et le FMI destiné à sauver l’économie du pays et son appartenance à la zone euro. Le « non » l’emporta avec plus de 61% (EUROPE 11351/1). Ce référendum, organisé à la va-vite, fut contesté par le Conseil de l’Europe et plusieurs capitales et perçu comme l’élément d’une stratégie de négociation destinée à conforter le Premier ministre, Alexis Tsípras.
Un référendum d’initiative populaire eut lieu en avril 2016 aux Pays-Bas : par plus de 60%, les électeurs rejetèrent l’Accord d’association entre l’Ukraine et l’Union européenne (EUROPE 11527/5), ce qui, au vu des événements récents, prend une dimension choquante. L’on tenait là un cas de contradiction entre la vox populi et les élus. Après une campagne d’explication et la promesse que l’Ukraine n’adhérerait pas à l’Union européenne, le Parlement néerlandais ratifia l’Accord en 2017, permettant son entrée en vigueur.
En Hongrie, le Premier ministre, Viktor Orbán, organisa deux référendums ayant un lien avec l’UE : le premier en octobre 2016 sur la relocalisation des migrants, le second en avril 2022, en même temps que les élections législatives, sur l’éducation des mineurs. Dans le premier cas, il s’agissait de fonder une désobéissance à une décision du Conseil, dans le second, d’obtenir un soutien à une législation très contestée au sein de l’Union, au motif qu’elle constituait une attaque frontale contre les communautés LBGT. Le « non » souhaité par le pouvoir obtint à chaque fois une majorité écrasante, mais comme le quorum de participation n’était pas atteint, les résultats étaient invalidés.
Enfin, le 1er juin, par référendum, les Danois se sont prononcés à 66,9% pour la suppression de la clause d’exemption (acquise voici 30 ans) relative à l’appartenance de leur pays à la politique de défense commune (voir EUROPE 12964/17).
L’on peut tirer quelques conclusions de ce tableau. La dimension plébiscitaire n’a pas disparu des pratiques référendaires (Grèce, Hongrie). Le degré de connaissance de l’enjeu par les citoyens est très variable. S’agit-il d’entrer dans l’Union ? D’en sortir ? D’adopter ou non l’euro ? Tout le monde comprend. Il en va différemment des enjeux plus techniques et certainement des modifications aux traités existants.
En 1992, la diffusion du traité de Maastricht dans les boîtes aux lettres de tous les Danois produisit l’effet inverse à celui recherché : le « non » l’emporta ! Je me souviens d’un agriculteur français qui me déclara avoir voté contre ce traité parce qu’il détruirait l’agriculture. Par ailleurs, le vote hostile au traité constitutionnel revenait à maintenir le statu quo du droit primaire, le traité de Nice, alors que celui-ci était bien moins démocratique que l’autre – mais qui l’avait compris ?
À l’exception peut-être de l’Acte unique européen, tous les traités soumis à ratification portent sur de nombreux domaines et procédures, au point qu’on puisse les qualifier de « traités fourre-tout », ce qui les rend lisibles seulement par les publics très spécialisés. Même s’ils font l’objet de présentations synthétiques, ils passent largement au-dessus des têtes du plus grand nombre. L’on comprend mieux la réticence de plusieurs États membres à s’embarquer dans l’aventure d’un nouveau traité de l’UE, car les ratifications ont, çà et là, une étape référendaire difficile, même si celle-ci est consultative et à fortiori si elle découle d’une initiative populaire. Bref, les peuples sont imprévisibles alors que l’unanimité des 27 est requise en l’occurrence.
Enfin, les constitutions existantes sont génératrices d’inégalités de traitement. Alors que, selon les articles 2 et 9 du TUE, les citoyens européens sont égaux, ils ne le sont pas devant le référendum. La possibilité légale d’en organiser un au niveau national n’existe pas en Belgique, à Chypre et dans l’État le plus peuplé, l’Allemagne, où elle ne peut porter que sur l’adoption d’une nouvelle constitution ou une réorganisation de la structure fédérale.
C’est sur cette toile de fond qu’il faut apprécier la proposition de la Conférence sur l’avenir de l’Europe. Elle émanait en fait du panel de citoyens n°2 (Démocratie européenne ; valeurs et droits, État de droit, sécurité), dont la recommandation 18 mérite lecture : « Nous recommandons qu’un référendum soit organisé à l’échelle de l’Union dans des cas exceptionnels sur des questions extrêmement importantes pour tous les citoyens européens. Le référendum devrait être lancé par le Parlement européen et devrait être juridiquement contraignant. Les citoyens de l’Union devraient avoir une influence plus directe sur les décisions importantes ayant trait aux questions européennes. Néanmoins, les référendums ne devraient être organisés que dans des circonstances exceptionnelles, car, vu leur coût élevé, il ne serait pas possible d’en organiser régulièrement. Nous sommes conscients que cette recommandation pourrait nécessiter une modification du traité et l’adaptation des constitutions nationales ».
Même si cette proposition a bel et bien été retenue dans les Conclusions finales de la Conférence, le Parlement européen, dans sa résolution du 4 mai sur le suivi de celles-ci (EUROPE 12945/7) n’en fait pas mention expressément, sans doute par prudence tactique. Mais quels seraient ces « cas exceptionnels particulièrement importants » ? Les rédacteurs songeaient probablement, au moins, à l’adoption d’un nouveau traité, voire d’une constitution européenne, qui seraient ainsi fortement légitimés.
Il faut donc mesurer l’attractivité et la faisabilité d’une telle proposition. Imaginons un nouveau traité qui ne porterait que sur une Europe de la santé. Parfait ! Tout le monde pourrait comprendre, surtout en se rappelant de la dimension européenne de la crise de la Covid-19 et des réponses qui y ont été apportées solidairement. Mais s’il s’agit, comme c’est le plus probable, d’un nouveau « traité fourre-tout », l’attractivité fondrait comme neige au soleil et gare au retour de bâton ! L’outil référendaire européen serait discrédité.
Quant à la faisabilité, il faudrait au préalable que les constitutions nationales aient été modifiées et que la possibilité ait été inscrite dans le traité, avec la légalisation de l’initiative du Parlement européen de lancer un référendum, et aussi que ce traité soit entré en vigueur après les indispensables ratifications nationales. Ou alors, le traité disposerait lui-même qu’il n’entrerait en vigueur qu’à l’issue du référendum européen qui remplacerait totalement les ratifications nationales. Mais alors, pourquoi l’initiative reviendrait-elle au Parlement, qui n’aura pas été le géniteur du traité ?
Si, au contraire, par ces « cas exceptionnels », l’on entend autre chose qu’un traité ou une constitution, il serait souhaitable que le Parlement européen puisse en énumérer quelques-uns.
L’idée d’un référendum organisé simultanément dans l’ensemble de l’Union européenne est séduisante pour tous les démocrates convaincus, mais sa probabilité pose question au vu des nombreux obstacles qu’elle risque de rencontrer.
Renaud Denuit