En juin 2020, l'Institut Europe Jacques Delors publiait son 'policy paper' pour un mécanisme d'ajustement carbone (MACF) qui soit un miroir du système d'échange de quotas d'émission européen (ETS). Après la présentation de la Commission européenne, mercredi 14 juillet, de son projet de MACF (EUROPE 12762/5), la directrice de l'Institut Europe Jacques Delors, Geneviève Pons, revient pour EUROPE sur les détails de cette proposition.
Chargée des questions environnementales et climatiques au sein du cabinet de Jacques Delors lors de ses deux derniers mandats en tant que Président de la Commission européenne, et co-auteur, avec Pascal Lamy, d'une série sur le verdissement du commerce international, Mme Pons a une connaissance approfondie des sujets de commerce et d'environnement.
La Commission a l'intention de mettre en place un mécanisme d'ajustement carbone progressivement, de 2023 à 2026. Les obligations de restitution de certificats d'émissions n'entreront en vigueur qu'en 2026, selon la proposition. Dans votre document de 2020, vous proposiez une approche différente. Que pensez-vous de ce calendrier ?
Je pense qu'il faut effectivement une phase pilote, car c'est quelque chose de très difficile à mettre en œuvre. Ce qui est envisagé par la Commission me paraît raisonnable. Les choses vont se mettre en place techniquement. Les importateurs devront faire leurs déclarations, ce ne sera pas payant tout de suite. C'est une façon comme une autre de faire. Bien sûr, on préférerait que cela aille plus vite.
La Commission prévoit d'appliquer le mécanisme à 5 secteurs dès 2026. Vous proposiez de ne commencer qu'avec 2 d'entre eux : l'électricité et le ciment. Est-ce que vous voyez un risque à démarrer avec ces différents secteurs ?
Non, je ne vois pas de risques majeurs, car nous proposions une phase pilote de 2 ans, et ensuite une application aux autres secteurs intensifs en carbone. Ici, les secteurs les plus intensifs en carbone sont pris d'emblée, mais il y a une phase pilote dans laquelle on teste l'applicabilité de la mesure.
La Commission prévoit une sortie en 10 ans des allocations gratuites de quotas dans l'ETS à partir de 2026. Dans votre rapport, vous recommandiez une fin progressive, mais rapide. Comment interprétez-vous le choix de la Commission à ce stade ?
En maintenant les quotas gratuits, on continue à ne pas inciter les secteurs qui en bénéficient à décarboner. On observe une quasi-stagnation des émissions pour les entreprises qui continuent à recevoir des allocations gratuites. Pour le secteur de l'électricité, qui n'en reçoit pas, il y a bien une baisse des émissions. Donc j'aurais préféré que la sortie se passe plus tôt. Dans ce qu'on proposait dans les secteurs pilotes, cela se faisait dès 2022 ou 2023. Là on perd deux ou trois ans.
Néanmoins, je ne voudrais pas laisser entendre que le projet de la Commission est mauvais. On retrouve dans la proposition beaucoup d'éléments que nous avions mis en avant dans notre document : le fait que ce ne soit pas une taxe, mais un miroir d'ETS, par exemple ; la disparition simultanée des allocations gratuites, qui est une nécessité, si l'on veut respecter les règles de l'OMC.
La Commission prévoit d'alimenter le budget général de l'UE avec les ressources du MACF et le Parlement européen semble être d'accord avec cela. Pensez-vous qu'ils puissent garder cette ligne face aux partenaires étrangers ?
Quand on instaure un MACF, on ne le met pas pour gagner de l'argent. On le met pour dissuader des émissions. Un mécanisme qui marche bien est un mécanisme qui rapporte peu et qui doit rapporter de moins en moins avec le temps.
Donc, on a ce premier problème de logique. Et on en a un second qui est de cohérence vis-à-vis des règles de l'OMC. Car il faut pouvoir prouver de A à Z que la logique est environnementale et non pas budgétaire. Il faut donc que l'utilisation des revenus soit aussi environnementale. En en faisant une ressource propre, on se contraint à la verser au budget général et il existe une règle de non-affectation dans le budget général qui fait qu'on ne peut pas l'affecter pour l'environnement ou pour un poste en particulier. Donc, on se met dans une situation bancale et délicate.
Le Parlement est sur la même ligne, en effet. On a interagi avec Pascal Canfin récemment (président de la commission parlementaire de l'environnement au PE, Renew Europe, français), qui reste sur cette ligne alors qu'elle ne s'inscrit pas dans la logique de la mesure. Mais il est bien possible que sa position reflète la position de la France, qui prendra la Présidence du Conseil de l'UE en janvier 2022. Je pense que c'est une analyse française. Mais elle affaiblit la logique et la force du mécanisme d'ajustement.
J'espère néanmoins que cette faiblesse pourra être corrigée. Si elle ne le pouvait pas, il faudrait trouver d'autres moyens pour corriger cette perception des pays les moins développés et trouver d'autres moyens de les aider dans leur transition.
Concernant les pays dits vulnérables, la Commission ne prévoit pas d'exemption pour eux dans le MACF. Elle envisage seulement une réduction du nombre de certificats d'émissions quand un prix carbone a déjà été payé dans le pays d'origine. Vous plaidiez pour un traitement préférentiel pour les pays les moins développés. Est-ce que vous comprenez cette position de la Commission ?
C'est une position hyper juridique prise à ce stade. Elle se place sous l'article 3, paragraphe 4 de l'Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT) de l'OMC. On doit démontrer que tout le monde est traité de façon égale, ils ne se placent pas sous les exceptions de l'article 20, qui permet d'accorder des exemptions. Ils ont cherché une base juridique plus facile, mais il va falloir trouver d'autres moyens de prendre en compte les autres systèmes de tarification du carbone existants ainsi que les faiblesses et les besoins des pays les plus pauvres.