Les chefs d'État ou de gouvernement des pays de l'Union européenne, hormis le Hongrois Viktor Orbán, ont réitéré, jeudi 23 octobre, leur volonté de soutenir l'Ukraine, financièrement et militairement, à travers notamment l'octroi d'un nouveau prêt macrofinancier ('Reparations Loan') exploitant les avoirs de la Banque de Russie immobilisés dans l'UE, mais sans aller jusqu'à confisquer ces derniers.
« Personne n'a opposé son veto à quoi que ce soit. Nous avons pris la décision politique la plus importante » : s'assurer que l'Ukraine dispose des moyens financiers lui permettant de « se battre pour une paix juste et durable », a déclaré le président du Conseil européen, António Costa, à l'issue du sommet.
À vingt-six, les dirigeants européens s'engagent « à répondre aux besoins financiers urgents de l'Ukraine pour 2026-2027, y compris en ce qui concerne ses efforts militaires et de défense ». Ils invitent la Commission européenne à présenter, « dès que possible, des options de soutien financier ». Ils se donnent rendez-vous les 18 et 19 décembre prochains pour faire le point sur ce dossier.
Les références au montage juridique visant à exploiter au maximum les avoirs russes immobilisés, explicitées dans les versions provisoires des conclusions du Conseil européen (EUROPE 13736/2), ont disparu du texte agréé par les dirigeants européens.
D'aucuns considèrent que l'emploi du terme 'options' élargit le champ des possibles, au lieu de limiter l'aide financière à un seul montage juridique. Mais, d'après la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, « le focus » reste mis sur le montage juridique initialement envisagé par la Commission. Ce montage suppose (1) que l'Ukraine rembourse ce prêt uniquement après que la Russie lui aura versé des réparations de guerre, et (2) que les sanctions de l'UE visant la Russie soient maintenues (renouvellement à l'unanimité des États membres tous les six mois) jusqu'à ce que celle-ci dédommage l'Ukraine.
Les discussions ont permis d'identifier les « questions techniques et juridiques » qui doivent être clarifiées, a indiqué M. Costa. Il a relevé que, d'après les présidents de la BCE et de l'Eurogroupe, « la proposition respecte le droit international » et les questions posées peuvent être résolues.
Garanties. La Belgique, où est située la chambre de compensation Euroclear, qui détient la grande majorité - 185 milliards d'euros - des avoirs publics russes immobilisés dans l'UE, a adressé une sérieuse mise en garde à ses partenaires concernant les risques associés au montage juridique envisagé.
Son Premier ministre, Bart De Wever, a relevé que, « même durant la IIe Guerre mondiale, des actifs immobilisés n'avaient jamais été touchés ». « Donc, si on veut le faire, il faut m'indiquer sur quelles règles on se base », a-t-il ajouté.
À son arrivée, il avait fixé trois conditions, toujours valables, pour que son pays accepte l'exploitation des avoirs russes gelés : - la mutualisation des risques en cas de représailles de la Russie ; - la garantie que les États membres s'impliqueront financièrement si la créance de la Russie sur Euroclear doit être honorée ; - chaque pays de l'UE et du G7, où sont détenus des avoirs russes immobilisés, devra s'inscrire dans une démarche analogue.
« Si j’étais le Premier ministre belge, j’aurais présenté les mêmes arguments. En fin de compte, il faudra une responsabilité [assumée] par les États membres, ou peut-être toute l’UE », a indiqué le chancelier allemand, Friedrich Merz.
D'après une note de la Commission européenne, environ 25 milliards d'euros d'avoirs de la Banque de Russie seraient immobilisés dans d'autres pays de l'UE. Néanmoins, ces avoirs sont surtout déposés dans des comptes de banques privées et font l'objet de relations contractuelles différentes. L'institution de l'UE préconise d'effectuer une analyse juridique de la faisabilité d'étendre à ces actifs l'approche préconisée dans le cadre du 'Reparations Loan'.
Préférence européenne. Les retombées pour l'industrie militaire européenne constituent un enjeu important de la future aide macrofinancière de l'UE à l'Ukraine qui pourrait atteindre 140 milliards d'euros.
La France milite pour une véritable préférence européenne. C'est « essentiel si on veut combler nos déficits capacitaires », a souligné le président français, Emmanuel Macron. Il a rappelé que d'autres instruments financiers européens pour le secteur de la défense (SAFE, EDIP) prévoient déjà des seuils minimum d'achats d'équipements provenant de l'UE.
Dans le cadre des prêts 'ERA' des pays du G7, le Royaume-Uni aurait négocié avec Kiev que les Ukrainiens consacrent l'intégralité du prêt britannique à acheter du matériel britannique.
À son arrivée, le Premier ministre suédois, Ulf Kristersson, avait certes jugé « bénéfique » de renforcer l'industrie de défense européenne, mais pas par « des quotas rigides ». Étant donné l'ampleur, la nature et l'urgence des besoins de l'armée ukrainienne, les Européens savent qu'ils ne sont pas en mesure d'y répondre totalement.
Interrogé sur la volonté de son pays d'acheter du matériel européen, le président ukrainien, Volodymyr Zelensky, a indiqué qu'en premier lieu, l'aide financière de l'UE allait servir à « accroître la production ukrainienne » de drones, de composants électroniques, de missiles.
Renforcer le soutien militaire. Une nouvelle fois, M. Zelensky a demandé plus de soutien militaire, notamment des systèmes de défense aérienne, remerciant les pays participants à l’initiative PURL.
Alors qu’il n’a toujours pas obtenu de missiles Tomahawk américains, il a demandé un soutien financier pour que son industrie puisse produire plus d'équipements militaires, notamment des missiles de longue portée, à lancer sur des cibles en Russie.
Un message entendu par les dirigeants européens qui, dans leurs conclusions, soulignent « la nécessité pour les États membres de continuer à intensifier leurs efforts pour répondre aux besoins urgents de l'Ukraine en matière militaire et de défense, notamment en matière de systèmes de défense aérienne et antidrones et de munitions de gros calibre ». Et d'ajouter : « Il est crucial d'accélérer les travaux visant à soutenir, développer et investir davantage dans l'industrie de défense ukrainienne ».
Adoption du 19e paquet de sanctions. Se félicitant de l’adoption du 19e paquet européen de sanctions à l’encontre de la Russie (EUROPE 13737/6), les dirigeants ont aussi salué l’annonce de mesures américaines. « Les sanctions, tant européennes qu'américaines, feront la différence. (…) C’est un bon signal pour les autres pays du monde, les incitant à se joindre aux sanctions », a souligné M. Zelensky.
Ces mesures sont « un message important à l’adresse de Vladimir Poutine que, des deux côtés de l’Atlantique, on augmente la pression pour lui montrer que la guerre n’a pas de sens, pour que les armes se taisent », a expliqué Friedrich Merz.
Les sanctions américaines auront aussi un impact sur l’Europe. Le Premier ministre bulgare, Rossen Jeliazov, a rappelé que la raffinerie Lukoil Neftohim Burgas était détenue à plus de 50% par Lukoil et ne tombait sous le coup des sanctions en vigueur que le 21 novembre. « Nous avons donc un mois pour prendre une décision nationale sur la manière dont nous devons agir en tant qu’État » concernant l'entreprise, a-t-il expliqué. Bien que la raffinerie ne travaille plus avec du gaz russe, « les restrictions ont une dimension financière - concernant les transactions et l’utilisation du système SWIFT. Il y aura des difficultés pour le raffinage ».
Voir les conclusions sur l'Ukraine : https://aeur.eu/f/j4d (Mathieu Bion et Camille-Cerise Gessant avec la rédaction)