La Commission européenne a présenté, mercredi 26 avril, son paquet législatif visant à réformer le cadre européen de gouvernance économique, qui cherche le point d'équilibre entre l'importance, d'un côté, de placer l'endettement public sur une trajectoire soutenable alors que celui-ci a atteint en moyenne 84% du PIB dans l'UE fin 2022 (plus 20% en 20 ans en raison de crises comme la pandémie de Covid-19) et, de l'autre côté, de créer les marges de manœuvre budgétaires suffisantes pour stimuler les réformes et les investissements dans les infrastructures sociales et les transitions climatique et numérique.
« L'objectif est de renforcer la viabilité de la dette publique grâce à un assainissement budgétaire progressif et réaliste - et de stimuler une croissance durable et inclusive grâce à des réformes et des investissements ambitieux », a déclaré le vice-président de la Commission européenne, Valdis Dombrovskis.
Comme attendu (EUROPE 13169/17), l'institution de l'UE propose que les États membres mettent au point des plans macrobudgétaires d'une durée minimale de quatre ans dans lesquels ils exposeront leur politique budgétaire à moyen terme ainsi que les réformes et les investissements qu'ils mettront en œuvre. Ces mesures devront être conformes aux grandes priorités politiques européennes, comme le 'Pacte vert européen', et s'inspirer des recommandations spécifiques de politique socioéconomique qui leur sont adressées chaque année. Jusqu'en 2026, elles pourront puiser dans les mesures contenues dans le plan de relance national dans le cadre du Plan de relance européen Next Generation EU.
Les plans macrobudgétaires devront permettre de placer le déficit public sous le seuil de 3% du PIB et la dette publique supérieure à 60% du PIB sur une trajectoire décroissante au moyen d'un indicateur pluriannuel de dépenses ('multi-year expenditure targets').
D'après le commissaire européen à l'Économie, Paolo Gentiloni, « en nous concentrant sur les dépenses, nous évitons également le biais procyclique typique que la politique budgétaire a eu ces dernières années : croissance des dépenses dans les bonnes années, coupes budgétaires dans les périodes difficiles ».
Pour les pays dont le déficit ou la dette dépasse les seuils maastrichtiens, la Commission élaborera des trajectoires spécifiques dont les pays concernés devront s'inspirer pour élaborer leur plan macrobudgétaire. Celui-ci sera négocié avec la Commission avant d'être approuvé formellement par le Conseil de l'UE. Et chaque année, dans le cadre du processus budgétaire du 'Semestre européen', chaque pays devra faire le point sur les avancées de son plan, une étape qui sera soumise à l'appréciation de la Commission.
Un État membre pourra demander à bénéficier d'une trajectoire de consolidation budgétaire plus souple en allongeant jusqu'à sept ans la durée de son plan. En échange, il devra s'engager à appliquer des réformes et des investissements supplémentaires. Néanmoins, la majorité de l'effort budgétaire devra être accompli dans les quatre premières années d'un plan.
En cas de changement de majorité politique, la nature des mesures d'un plan macrobudgétaire pourra aussi être modifiée, mais les trajectoires budgétaires agréées devront rester fidèles au plan initial.
Quelle que soit la durée du plan, la dette devra ainsi avoir diminué à la fin de la période considérée. Toutefois, la règle de réduction annuelle des 1/20e de la partie excessive de la dette publique, qui est restée inappliquée en raison de son caractère contre-productif, est vouée à disparaître.
Des garanties supplémentaires pour le respect des règles
En accordant plus de latitude à un État membre pour élaborer ses politiques budgétaires et économiques, la Commission européenne entend agir plus fermement pour faire respecter les règles budgétaires européennes et assurer une égalité de traitement entre les États membres alors qu'aucun État membre n'a jamais fait l'objet des sanctions financières prévues dans le Pacte de stabilité et de croissance.
L'institution de l'UE maintient inchangés les seuils de 3% du PIB pour le déficit public et de 60% pour la dette publique qui permettent potentiellement d'initier des procédures pour déficit excessif.
M. Dombrovskis a évoqué un durcissement de la procédure pour déficit excessif basée sur une dette publique excessive : cette procédure « sera activée, par défaut, si des pays dont l'endettement pose des défis importants échouent à se conformer aux règles ».
Reste à savoir quels critères permettront d'identifier ces pays fortement endettés. Selon un diplomate, c'est à la Commission que reviendra une telle analyse sur la base de l'évaluation de la soutenabilité de la dette publique ('debt sustainability analysis') de chaque État. Mais, selon lui, les pays dont la dette dépasse 100% du PIB national fin 2022 - la Grèce (171,3%), l'Italie (144,4%), le Portugal (113,9%), l'Espagne (113,2%), la France (111,6%) et la Belgique (105,1%) - devraient être concernés.
En outre, a prévenu M. Dombrovskis, « un pays sera soumis à des exigences budgétaires s'il n'accomplit pas les réformes et les investissements auxquels il s'est engagé ».
Quant aux sanctions financières déjà prévues dans le droit de l'UE, leur montant sera réduit pour faciliter leur application. Selon un fonctionnaire européen, de nouvelles sanctions de nature réputationnelle verront le jour en cas d'infraction en règle, comme l'organisation de missions des institutions de l'UE dans un pays contrevenant ou la convocation de représentants du pays concerné à des auditions parlementaires.
À la suite d'une pression intense exercée par l'Allemagne ces derniers jours, le paquet législatif introduit des garanties supplémentaires en matière de sérieux budgétaire, mais sans aller jusqu'à imposer une réduction de la dette publique à hauteur de 1% du PIB à tous les pays très endettés, comme Berlin le réclamait.
Ainsi, tout État membre en situation de déficit excessif serait tenu de procéder chaque année à un ajustement budgétaire minimal équivalent à 0,5% du PIB. Les règles existantes prévoient déjà une telle exigence, mais uniquement pour les pays faisant l'objet d'une procédure formelle pour déficit excessif.
« Personnellement, je n'amplifierais pas trop le poids de cette mesure », a nuancé M. Gentiloni.
Voir les textes législatifs modifiant les volets 'préventif' et 'correctif' du Pacte de stabilité ainsi que la directive instaurant des cadres budgétaires nationaux : https://aeur.eu/f/6kg
Déjà des frictions dans le tandem franco-allemand
Le paquet législatif est désormais transmis au Conseil de l'UE, qui souhaite un accord politique avant fin 2023 (EUROPE 13141/22), et au Parlement européen pour une adoption selon la procédure de codécision. La Présidence suédoise du Conseil ne devrait pas l'inscrire avant juin à l'agenda d'une réunion ministérielle formelle, si bien qu'il reviendra à la prochaine Présidence espagnole de trouver un accord à la majorité qualifiée des États membres.
L'objectif est une application des futures règles budgétaires au plus tard en 2025, l'année 2024 s'annonçant comme une année de transition après le dégel du Pacte de stabilité, prévu fin 2023, et avec l'incorporation anticipée de certaines dispositions de la réforme sur la table (EUROPE 13137/6).
Mardi, les réactions à chaud aux propositions de la Commission ont été nombreuses. Le ministre allemand des Finances, Christian Lindner, a prévenu que son pays donnerait uniquement son aval à une réforme introduisant « une trajectoire fiable pour la réduction de la dette publique ». Selon lui, le paquet législatif n'est « pas encore en phase avec les demandes de l'Allemagne ». Il a été soutenu par les Pays-Bas, qui préconisent une réduction ambitieuse de l'endettement public, un respect accru des règles et l'égalité de traitement entre les États membres.
Son homologue français, Bruno Le Maire, a noté trois éléments positifs des propositions sur la table : « la différenciation nationale des trajectoires budgétaires, le principe d’appropriation nationale et la prise en compte des investissements et réformes ». Néanmoins, a-t-il ajouté, « certains points sont contraires à l’esprit de la réforme et doivent être retravaillés », citant explicitement l'opposition française à « des règles automatiques uniformes de réduction du déficit et de la dette ».
Au Parlement européen, qui a arrêté une position commune peu détaillée en mars dernier (EUROPE 13142/15), les groupes politiques se mettent en ordre de marche en vue d'entamer les négociations.
Pour Markus Ferber (PPE, allemand), « les règles budgétaires doivent avoir plus de mordant, sinon elles sont inutiles ». Margarida Marques (S&D, portugaise) a souligné l'importance d'octroyer la marge budgétaire nécessaire pour permettre aux États membres de faire les réformes et les investissements nécessaires, tout en garantissant des trajectoires « différenciées et crédibles » de réduction des dettes publiques nationales. L'absence d'une proposition instaurant une « capacité budgétaire » au niveau européen constitue une opportunité manquée, a-t-elle regretté. Au sein du groupe Verts/ALE, le Français Claude Gruffat a mis en garde contre le risque de « répéter les erreurs du passé » en engageant la zone euro dans l'austérité, à la suite d'« interventions récentes de certains États membres ». (Mathieu Bion)