Les ministres des Finances des Vingt-sept (tous sauf le Britannique) ont trouvé, vendredi 14 juin au petit matin, un accord sur les objectifs de la capacité budgétaire pour la zone euro. Mais ils n'ont pas trouvé de compromis sur les questions de financement et de gouvernance de cet instrument qui verra le jour en 2021.
« Le texte sur la table est, par nécessité, un compromis et laisse ouverte une large gamme de sujets », a déclaré Pierre Moscovici, le commissaire européen chargé des Affaires économiques et financières, devant la presse. « C’est le meilleur compromis que nous pouvions obtenir en l’état actuel des choses en Europe », a-t-il ajouté.
« Nous nous sommes mis d’accord sur une liste complète des principaux points et il y a maintenant encore du travail devant nous pour finaliser les éléments restants et tout mettre en place », a de son côté affirmé Mário Centeno, le Président de l’Eurogroupe.
C’est en effet le sentiment du verre à moitié plein qui dominait à la sortie de cette nouvelle discussion-marathon entre les grands argentiers européens, bien que le ton employé par Bruno Le Maire, le ministre français des Finances, eût été particulièrement optimiste.
« C’est une belle journée pour l’Europe, une belle journée pour la zone euro », a-t-il estimé, évoquant même plus tard « une mini-révolution » en conférence de presse commune franco-allemande. Une expression que son homologue germanique, Olaf Scholz, a reprise à son compte.
La veille dans la soirée (EUROPE 12274/1), il apparaissait compliqué de pronostiquer un résultat pour cette réunion, qui devait en principe finaliser, en vue du Sommet de la zone euro du 21 juin, une proposition détaillée d’architecture de capacité budgétaire pour la zone euro, conformément au mandat donné par les chefs d’État ou de gouvernement de l’UE fin 2018 (EUROPE 12160/1).
En réalité, seules les questions des objectifs et du soutien du futur instrument ont fait l’objet d’un accord politique.
Ainsi, les ministres se sont accordés, sans grande surprise, pour que cet outil vienne soutenir les investissements publics et les réformes structurelles, afin de renforcer la convergence et la compétitivité dans la zone euro. Exit donc, à l’heure actuelle, la mise sur pied d’une fonction de stabilisation.
« La Commission est toujours d’avis que nous devons avoir une fonction de stabilisation si nous voulons faire face aux futurs chocs asymétriques et parvenir à une convergence réelle », a toutefois réaffirmé M. Moscovici.
Sur la base de lignes directrices fournies par le Sommet de la zone euro et l’Eurogroupe, les États participant à cette capacité budgétaire (pays de la zone euro et, sur une base volontaire, les pays hors zone euro mais faisant partie du système de change 'MCE II') soumettront des propositions de réformes et d’investissements budgétés.
Si la Commission ‘approuve’ ces propositions, un soutien sera accordé sous forme de subventions, sachant que les pays bénéficiaires devraient cofinancer les projets visés, dans une proportion variable. Enfin, on notera qu’en cas de mise en œuvre insatisfaisante des réformes ou investissements, les paiements pourraient être suspendus, voire annulés.
Le volet ‘financement’ de cette future capacité budgétaire était sans aucun doute le plus délicat. D’un côté, des pays réunis autour de l’Allemagne et la France désirent que des contributions additionnelles, en plus des ressources tirées du cadre financier pluriannuel (CFP) 2021-2027, financent cet instrument. De l’autre, quelques pays d’Europe du Nord emmenés par les Pays-Bas souhaitent que seules les ressources du CFP soient mobilisées.
En séance, il est, semble-t-il, apparu assez rapidement qu’aucun accord ne pourrait être trouvé sur ce point. La réflexion devra donc se poursuivre au niveau politique. La dotation financière de cette capacité budgétaire ne sera décidée que dans le cadre des négociations sur le CFP 2021-2027, comme cela avait été acté il y a plusieurs mois.
« Les deux questions pourraient se régler en même temps », nous a-t-on dit.
Liée à cette question du financement de la capacité budgétaire, celle de la gouvernance n’est donc pas réglée. En effet, si des financements additionnels au CFP devaient alimenter cet outil, une gymnastique juridique serait nécessaire, prévoyant notamment l'élaboration d'un accord intergouvernemental. Ce que ne veulent donc pas les États d’Europe du Nord.
Il a été envisagé qu’une gouvernance dans le cadre juridique de l’Union stricto sensu soit d’abord d’application, et que la porte soit ouverte ultérieurement à un accord intergouvernemental. Mais cette solution n’a pas fait l’objet d’un compromis, les positions étant encore trop éloignées.
Toujours concernant la gouvernance, les ministres se sont accordés sur le fait que le budget de la zone euro sera mis sur pied via une procédure législative, sur la base d’une proposition de la Commission. Et cette gouvernance devra être codifiée dans un acte additionnel, sans que l’on sache aujourd’hui quand et comment cela sera fait.
Si certains points ont fait l’objet d’un accord, plusieurs questions doivent encore trouver une réponse. L’objectif fixé en décembre dernier n’est donc que partiellement rempli, après plusieurs réunions de l’Eurogroupe au cours de ce semestre (EUROPE 12257/6, 12230/4, 12212/10, 12192/18).
« Si nous regardons d’où nous venons, il y a du positif », nous a néanmoins affirmé une source. « Nous aurions pu être beaucoup plus ambitieux », a néanmoins considéré Giovanni Tria, le ministre italien des Finances.
Les discussions vont donc se poursuivre. La semaine prochaine, le Sommet de la zone euro ne devrait cependant pas acter de progrès supplémentaires sur la capacité budgétaire, les dirigeants européens devant prendre note de l’issue des discussions des ministres des Finances et fixer de nouveaux objectifs.
Il s’agit de rendre cet instrument effectif en 2021, comme l’a rappelé M. Le Maire. M. Scholz a souligné la nécessité et son souhait de voir les négociations en la matière se boucler au cours des prochains mois.
Réforme des statuts du MES. L’optimisme était bien plus de rigueur concernant la réforme des statuts du Mécanisme européen de stabilité (MES), le fonds permanent de sauvetage de la zone euro.
Au semestre dernier, il avait déjà été acté que le MES jouera le rôle de filet de sécurité (‘common backstop’) du Fonds de résolution unique (SRF), le bras financier du volet 'résolution' de l'union bancaire et qu'il aura une place plus importante dans la gestion des crises macroéconomiques (EUROPE 12152/2). À ce titre, une réforme du traité gouvernant cette organisation internationale sis à Luxembourg est nécessaire. Les termes de cette réforme devaient faire l’objet d’un accord en juin, là aussi en vertu du mandat donné par les dirigeants européens en décembre dernier.
L'objectif est atteint. Après plusieurs mois de travaux techniques et quelques heures de discussions politiques lors de cet Eurogroupe, un accord a donc été trouvé et sera présenté pour validation par les chefs d’État ou de gouvernement la semaine prochaine.
« L’accord sur une série de réformes du traité MES est, de notre point de vue, accueilli avec une grande satisfaction », a affirmé M. Moscovici. « C’est un réel progrès », bien que la décision politique fût « difficile » à prendre, s’est félicité Klaus Regling, le directeur général du MES.
Ainsi, le MES fera bien office de filet de sécurité du SRF, au plus tard en 2024 mais potentiellement avant, en fonction du degré de réduction des risques financiers dans le système bancaire. Il jouera également un rôle accru dans la prévention et la gestion des crises, et les conditions d’accès aux instruments de précaution du MES (lignes de crédit ECCL et PCCL) seront simplifiées.
Neuf points restaient ouverts en amont de cette réunion, notamment sur: - la durabilité de la dette publique; - le respect des règles du Pacte de stabilité et de croissance comme condition, pour un État solvable mais en difficulté budgétaire, d'accès à ces lignes de crédit, ou; - la prise de décision à une majorité qualifiée renforcée et non à l’unanimité, dans certains cas exceptionnels.
Sur le premier point, les conditions ont été renvoyées aux annexes et non au corps du futur traité révisé. Et si l’Estonie a exprimé des réserves sur la possibilité de prendre une décision à une majorité qualifiée de 85% des États, dans certains cas particuliers, ce point devrait au final être retenu.
De plus, les travaux ont également porté sur le renforcement de l’emploi des clauses d’action collectives (CACs) dans le cadre d’émission de titres souverains. Ainsi, à partir de 2022, il devrait être plus simple de procéder à une restructuration de dette souveraine, quelle soit la durée des titres souverains émis.
Après l’approbation de ces nouveaux statuts par le Sommet de la zone euro, l’Eurogroupe devra s’atteler, dans les prochaines semaines, à la réécriture des lignes directrices entourant le MES. Cela devrait permettre aux États d’entamer, à partir de décembre, le processus de ratification de ce futur nouveau traité.
EDIS. Enfin, les résultats des travaux du groupe de travail de haut niveau sur le système européen de garantie des dépôts bancaires (EDIS) ont été présentés aux ministres.
Très peu de progrès ont été réalisés en ce sens, comme l’ont regretté MM. Moscovici et M. Regling.
Plusieurs États membres, dont la France, veulent que la prochaine Commission européenne soit invitée à donner un nouvel élan à ce dossier sur la base d'un mandat renouvelé. La question du parachèvement de l'union bancaire en zone euro a été insérée au projet d'agenda stratégique pour les cinq premières années que les Vingt-sept adopteront lors du sommet européen la semaine prochaine (EUROPE 12275/8). (Lucas Tripoteau)