Les chefs d'État ou de gouvernement des pays de l'Union européenne sont parvenus à un accord à l'unanimité, vendredi 19 décembre au petit matin, sur l'octroi d'un prêt à l'Ukraine gagé sur le budget de l'UE à hauteur de 90 milliards d'euros pour 2026 et 2027.
La mobilisation des ressources du budget de l'UE aura lieu par le biais d'une coopération renforcée (article 20 TUE) afin que la Hongrie, la République tchèque et la Slovaquie ne subissent aucun impact financier.
« L'Ukraine devra uniquement commencer à rembourser le prêt lorsque la Russie paiera des réparations [de guerre]. L'UE se réserve le droit d'utiliser les avoirs russes immobilisés pour rembourser cet emprunt. Dans le même temps, nous avons donné mandat à la Commission européenne de continuer le travail sur un mécanisme de dédommagement basé sur les avoirs russes immobilisés », a déclaré le président du Conseil européen, António Costa. Et d'ajouter que l'UE a décidé de prolonger les sanctions visant la Russie.
Pour le président français, Emmanuel Macron, la solution retenue est « la plus réaliste et la plus praticable ». Il a souligné l'introduction d'une « préférence européenne robuste » pour garantir des retombées économiques à l'industrie de défense des États membres.
Une source s'est toutefois interrogée sur le signal envoyé par la décision prise. En acceptant finalement que l'UE recoure au cadre financier pluriannuel, tout en ne s'impliquant pas financièrement, les trois États membres les plus proches de Moscou évitent que les avoirs de la Banque de Russie soient utilisés pour soutenir la reconstruction et l'effort de guerre de l'Ukraine.
Le Premier ministre hongrois, Viktor Orbán, qui avait annoncé l'issue du sommet avec 24 heures d'avance, s'est réjoui d'avoir obtenu ce qu'il voulait. « Mais ceux qui sont derrière ce prêt en assumeront la responsabilité et les conséquences financières. Nous nous sommes retirés », a-t-il déclaré. Et de qualifier de « mauvaise idée » l'utilisation des avoirs russes immobilisés.
L'Allemagne ainsi que les pays baltes et nordiques préconisaient la mise sur pied d'un prêt 'Reparations loan' qui exploiterait tous les avoirs de la Banque de Russie immobilisés dans l'UE, parmi lesquels 185 milliards d'euros situés dans le dépositaire central de titres Euroclear, basé en Belgique (EUROPE 13775/1).
La Première ministre danoise, Mette Frederiksen, a fait valoir l'urgence de trouver une solution de financement pour l'Ukraine, même si elle aurait préféré l'option du prêt 'Reparations loan'. Selon elle, la solution retenue constitue « presque une combinaison des deux modèles ».
De nombreux chefs d'État ou de gouvernement s'étant exprimés à l'issue du sommet ont souligné l'importance de la décision du Conseil de l'UE, prise à la majorité qualifiée des États membres au moyen d'une procédure d'urgence, d'interdire le transfert hors de l'UE des avoirs publics russes immobilisés.
« La décision la plus importante à ce sujet a été prise il y a quelques jours, lorsque nous avons gelé les actifs, garantissant qu'ils ne seront pas restitués », a considéré la présidente du Conseil italien, Giorgia Meloni. L'Italie craint que le prêt 'Reparations loan' pèse sur ses finances publiques.
Dès jeudi matin, les dirigeants avaient donné instruction à leurs équipes de continuer à travailler d'arrache-pied pour finaliser les contours du prêt 'Reparations loan'. Selon plusieurs diplomates, toute la journée, cette option est demeurée la seule sur la table, avec l'assentiment de la Belgique, pays de loin le plus exposé.
Après 20h, juste avant la première session de travail, un nouveau projet de conclusions a été soumis aux dirigeants.
Ce projet de conclusions, dont Agence Europe a obtenu copie, listait les conditions inhérentes au prêt 'Reparations loan', parmi lesquelles : (1) non-confiscation des avoirs publics russes ; (2) participation « sans exception » au montage financier des institutions financières privées détenant des avoirs russes ; (3) suppression des traités bilatéraux d'investissement de 18 États membres avec la Russie ; (4) création d'un mécanisme de liquidité basé sur des garanties « juridiquement contraignantes, inconditionnelles, irrévocables, à la demande », fournies par les pays participants afin que l'UE soit toujours en mesure de rembourser les fonds ; (5) création d'un instrument de dette dédié ; (6) partage complet des risques, potentiellement sans limite ('uncapped'), comme le demande la Belgique, pour couvrir les coûts inhérents au contentieux juridique mené par Moscou et aux mesures de rétorsion russes ; (7) maintien des garanties publiques après l'entrée en vigueur du budget de l'UE post-2027 ; (8) participation au fardeau financier des pays du G7 et d'autres pays alliés par le biais de montages similaires ; (9) respect par l'Ukraine de l'État de droit et la lutte contre la corruption.
Voir le projet de conclusions : https://aeur.eu/f/k3k
Après quatre heures de discussions, la proposition sur la table a suscité des questions de plusieurs États membres, tels que la France, voyant d'un mauvais œil la demande insistante de la Belgique de bénéficier d'une solidarité illimitée.
Les États membres n'étaient pas en mesure de répondre à une telle requête, a noté un diplomate.
Les dirigeants européens se sont rendus compte que l'option du prêt 'Reparations loan' n'était pas mûre alors qu'il y avait urgence à trouver une solution. L'option du prêt gagé sur le budget de l'UE, beaucoup plus facile et rapide à mettre en place, a refait surface.
Alors que de nombreux diplomates répétaient à l'envi depuis plusieurs jours que l'unanimité des États membres était impossible à atteindre pour mobiliser le cadre financier pluriannuel, cette unanimité semblait moins inaccessible à 2h du matin, avec comme hypothèse l'opt-out de Budapest, Prague et Bratislava.
Le prêt gagé sur le budget de l'UE constitue « une solution européenne stable, juridiquement solide et financièrement crédible », a estimé le Premier ministre belge, Bart De Wever. Selon lui, compte tenu des « nombreux risques financiers et juridiques » liés au prêt 'Reparations loan', « il n'est pas facile de rédiger un texte qui couvre l'ensemble de l'opération ».
Voir les conclusions à 25 : https://aeur.eu/f/k3m ; et les conclusions du Conseil européen : https://aeur.eu/f/K3L
La Russie doit payer, selon Volodymyr Zelensky. Présent à Bruxelles plus tôt dans la journée, le président ukrainien, Volodymyr Zelensky, avait évoqué un déficit public à combler pour son pays à hauteur de « 45 à 50 milliards d'euros ». Si l'aide macrofinancière de l'UE se poursuit, nous serons « plus confiants à la table des négociations », avait-il indiqué. En cas de paix, le soutien européen servira surtout à reconstruire l'Ukraine, mais, si la guerre fait encore rage, il sera utilisé pour « la production de drones ».
Selon M. Zelensky, le prêt 'Reparations loan' était « la meilleure des solutions » de financement « pour que tout le monde comprenne que la Russie doit payer » pour les destructions occasionnées en Ukraine. Après s'être entretenu en bilatéral avec M. De Wever, il avait toutefois dit comprendre les réticences de certains chefs d'État ou de gouvernement, même si certains dirigeants s'opposent à l'Ukraine, quoi qu'elle fasse.
Voir le discours du président Zelensky : https://aeur.eu/f/k2w (Mathieu Bion avec la rédaction)