Les dirigeants des pays de l'Union européenne sont appelés à décider, lors du Conseil européen programmé jeudi 18 et vendredi 19 décembre à Bruxelles, de la manière de poursuivre le financement de l'Ukraine pour 2026 et 2027, à hauteur de 90 milliards d'euros, soit les deux tiers des besoins identifiés par le FMI.
Échouer n'est pas une option. Le président du Conseil européen, António Costa, dont la crédibilité est engagée, a prévenu ses homologues : les négociations dureront le temps nécessaire pour parvenir à une décision, conformément aux engagements pris fin octobre (EUROPE 13737/1). Il y a urgence : l'Ukraine pourrait se retrouver en défaut de paiement au début de deuxième trimestre 2026.
À la veille du Conseil européen, plusieurs diplomates impliqués dans les négociations ont pointé l'enjeu géopolitique plus large lié aux discussions techniques sur le type de prêt qui sera accordé à l'Ukraine. Selon eux, en poursuivant son soutien financier à Kiev dans son combat existentiel contre la Russie, l'UE renforcera la position ukrainienne dans les négociations de paix pilotées par l'administration Trump, se donnera du temps pour réfléchir à d'autres formes de financement à l'Ukraine au moyen du budget de l'UE post-2027 et répondra aux accusations de faiblesse provenant de Washington et Moscou.
Une décision ne semblait pourtant pas acquise, mercredi 17 décembre en début de soirée.
Les deux options de financement, avancées début décembre par la Commission européenne (EUROPE 13765/1), demeurent sur la table : - un prêt gagé sur le budget de l'UE ; - un prêt 'Reparations loan' basé sur l'utilisation, sans confiscation, de tous les avoirs de la Banque centrale russe immobilisés dans l'UE. Cette option est préférée par une large majorité d'États membres.
Depuis deux semaines, les experts et diplomates nationaux s'activent surtout pour préciser le fonctionnement du prêt 'Reparations loan', en tenant compte des fortes préoccupations de la Belgique, État membre de loin le plus exposé, puisqu'il accueille sur son territoire le dépositaire central de titres (CSD) Euroclear, où sont immobilisés 185 milliards d'euros de ces actifs.
La Belgique prône un endettement commun. Depuis le sommet informel d'octobre à Copenhague (EUROPE 13722/2), le gouvernement belge rejette l'option du prêt 'Reparations loan', préconisant la formule de l'emprunt commun. C'est un exercice « moins cher, plus rapide, plus transparent et bien connu », a justifié un expert.
La démarche de la Belgique a reçu le soutien de l'Italie, de la Bulgarie et de Malte. Mercredi, devant le Parlement national, la présidente du Conseil italien, Giorgia Meloni, qui est du même bord politique que son homologue belge, Bart De Wever, s'est inquiétée du risque pour les finances publiques italiennes que représente le prêt 'Reparations loan'.
Pour concrétiser un prêt gagé sur le budget de l'UE, l'unanimité des États membres est nécessaire, affirment les juristes de la Commission et du Conseil de l'UE. Mais le refus de la Hongrie de s'exposer davantage budgétairement vis-à-vis de l'Ukraine rend impossible tout consensus. La Slovaquie, voire la République tchèque, pourraient aussi être dans le camp du refus.
Néanmoins, s'appuyant sur la récente décision d'empêcher le transfert hors de l'UE des avoirs publics russes (EUROPE 13771/7), les autorités belges évoquent la possibilité de recourir à une procédure législative d'urgence (article 122 du traité TFUE) pour décider de lever en commun de la dette à la majorité qualifiée des États membres. La présidente de la BCE, Christine Lagarde, aurait émis cette hypothèse lors d'un dîner des ministres européens des Finances, jeudi dernier.
« C'est un vœu pieux », a toutefois tranché un diplomate européen.
Répondre aux inquiétudes belges sur le prêt 'Reparations loan'. Tout est mis en œuvre pour asseoir juridiquement le prêt 'Reparations loan', ardemment défendu par le chancelier allemand, Friedrich Merz, et qui permettrait de démontrer que la Russie paie pour les destructions occasionnées en Ukraine.
Ce montage financier, qui requiert la majorité qualifiée des États membres au Conseil pour être concrétisé, permettrait de passer outre l'opposition de la Hongrie, voire de la Slovaquie et de la République tchèque. Mais, de l'avis des nombreuses sources, il semble irréaliste que le Conseil européen décide d'aller de l'avant sans l'aval de M. De Wever, compte tenu de l'exposition disproportionnée de la Belgique aux risques inhérents à ce type de prêt.
Le gouvernement belge a fixé plusieurs conditions sans lesquelles une participation de la Belgique au prêt 'Reparations Loan' sera exclue. Les États membres participants devront notamment fournir des garanties « juridiquement contraignantes, inconditionnelles, irrévocables, à la demande, communes et solidaires » afin que l'UE soit toujours en mesure de rembourser les fonds en cas d'accident de paiement de l'Ukraine ou de non-renouvellement des sanctions européennes visant la Banque de Russie.
La question des garanties nationales reste un point dur des négociations. Les autorités belges demandent des garanties supérieures au montant correspondant à tous les avoirs publics russes gelés dans l'UE, soit 210 milliards d'euros. Selon elles, en cas de contentieux mené et remporté par le Kremlin en Russie ou dans un pays allié à Moscou, la créance que pourrait réclamer la Banque de Russie pourrait dépasser ce seuil.
Mais les États membres ne veulent pas s'engager à fournir des garanties publiques illimitées. Puisqu'il est impossible de connaître les montants, ils refusent de donner « un chèque en blanc », a confirmé une source, pour qui c'est sur cette question que les négociations pourraient échouer. Sur les autres questions - l'éligibilité, l'égalité de traitement entre les détenteurs d'avoirs publics russes, la stabilité financière - « des progrès substantiels ont été effectués », a-t-elle ajouté.
Par ailleurs, la Belgique réclame un partage du fardeau dans l'UE et entre alliés au sein du G7. Cela passe notamment par l'inclusion dans le montage financier de tous les avoirs publics russes gelés dans l'UE, et notamment les 25 milliards d'euros détenus par d'autres CSD et des banques commerciales situés en Allemagne, à Chypre, en France et en Suède.
Il semblerait que, malgré les difficultés juridiques soulevées par Paris, notamment liées aux intérêts que génèrent les avoirs russes immobilisés auprès de banques privées, une solution soit en vue. Quant à la participation de pays tiers alliés du G7, des signaux favorables proviennent du Royaume-Uni et du Canada, qui envisagent d'élaborer un prêt similaire. En revanche, les États-Unis et le Japon ne s'engageront pas dans cette voie.
Quelle que soit l'option retenue par les dirigeants européens, se posent également les questions : - de l'utilisation des sommes gigantesques qui seront versées à l'Ukraine pour que celle-ci se reconstruise et poursuive l'effort de guerre ; - des conditions en termes de réformes structurelles qui seront imposées au pays candidat à l'adhésion à l'UE.
Comme pour les instruments européens 'SAFE' et 'EDIP', les négociations ont aussi porté sur la part de l'aide macrofinancière qui permettra des investissements bénéficiant aux entreprises européennes, notamment dans le domaine de la défense. Sur ce point, la France est en pointe pour promouvoir une préférence européenne qui favorise une intégration accrue des industries européenne et ukrainienne de défense.
Discussions attendues sur les négociations de paix. Au-delà du financement de l’Ukraine pour 2026-2027, les dirigeants européens devraient se pencher sur les négociations de paix en cours et sur le soutien que l’UE pourrait apporter à un accord de paix.
D'après un projet de conclusions du Conseil européen daté du 16 décembre, les dirigeants devraient saluer les efforts diplomatiques en cours, en promettant d’y contribuer activement, et exhorter la Russie à engager des négociations constructives.
« Pour qu’une paix soit juste et durable, les frontières ne doivent pas être modifiées par la force et tout accord futur doit respecter l’indépendance, la souveraineté et l’intégrité territoriale de l’Ukraine, et garantir sa sécurité à long terme ainsi que sa capacité à se défendre », préviennent les dirigeants, qui réclament le retour des civils illégalement déportés ou transférés, y compris les enfants.
Alors que lundi, à Berlin, douze dirigeants européens se sont engagés dans des garanties de sécurité envers l’Ukraine (EUROPE 13774/27), le Conseil européen devrait confirmer que l’UE et ses États membres sont prêts à contribuer à des garanties de sécurité « solides et crédibles », qui permettront à l’Ukraine de dissuader toute agression militaire ultérieure. Il devrait aussi souligner l’importance d’intensifier les efforts pour répondre aux besoins militaires et de défense urgents de Kiev. Mercredi, le Danemark, qui assure la présidence du Conseil de l’UE, a montré l’exemple en annonçant un nouveau soutien, de 228 millions d’euros.
Afin d’augmenter la pression sur la Russie, le Conseil européen invitera le Conseil à poursuivre ses travaux sur un nouveau train de sanctions, à adopter « début 2026 ». Selon une source européenne, l’objectif serait d’adopter le 20e paquet de sanctions européen à l’occasion de 'l’anniversaire' de l’agression militaire russe, soit le 24 février 2026.
Enfin, sera réaffirmé le soutien « indéfectible de l’UE » au processus d’adhésion de l’Ukraine, saluant les progrès significatifs accomplis jusqu’à présent par le pays dans un contexte extrêmement difficile.
Voir le projet de conclusions du Conseil européen : https://aeur.eu/f/k1d (Mathieu Bion, Camille-Cerise Gessant et la rédaction)