À deux semaines d'un Conseil européen décisif, la Commission européenne a officiellement présenté, mercredi 3 décembre, deux options - un prêt européen garanti par le cadre financier pluriannuel (CFP) et un prêt 'Reparations Loan' exploitant tous les actifs de la Banque de Russie immobilisés dans l'UE - afin de prendre en charge, à hauteur de 90 milliards d'euros, les deux tiers des besoins de financement de l'Ukraine, dans les domaines civil et militaire, estimés par le FMI à 135 milliards d'euros pour 2026 et 2027.
Alors que des négociations, pilotées par les États-Unis et excluant les Européens, sont en cours pour faire cesser la guerre d'agression de la Russie en Ukraine, l'objectif de ce nouveau soutien financier est de donner à l'Ukraine « les moyens de se défendre », de la placer « dans une position de force » dans ces négociations et de montrer à la Russie que « l'engagement de l'UE est là pour durer », a déclaré la présidente de l'institution de l'UE, Ursula von der Leyen.
Si Mme von der Leyen et une majorité d'États membres, comme l'Allemagne, privilégient l'option du prêt 'Reparations Loan', notamment parce qu'elle fait porter davantage la charge financière sur la Russie, la Commission a consenti de mettre sur la table deux options sur les trois initialement envisagées (EUROPE 13753/13).
Ces deux options peuvent, « en théorie », se combiner, a indiqué une source européenne.
D'après Mme von der Leyen, un prêt de l'UE nécessiterait une adoption à « l'unanimité » des États membres. « Si l'unanimité est atteinte pour modifier le règlement actuel du CFP », il pourrait d'emblée être gagé sur le budget de l'UE, sinon à partir de 2028 avec l'entrée en vigueur du CFP 2028-2034, a précisé le commissaire européen à l'Économie, Valdis Dombrovskis.
Si ce n'est pas possible avant 2028, les États membres devront fournir des garanties publiques nationales à hauteur de leur part dans le budget de l'UE (clé de répartition liée au RNB), voire couvrir la part des pays qui ne participeraient pas à l'opération financière. Ces garanties alourdiront leur dette publique.
Une enveloppe de 210 milliards d'euros déjà prévue pour le 'Reparations Loan'
L'architecture du prêt 'Reparations Loan' est telle que décrite par la Commission dans des notes préparatoires (EUROPE 13720/4). L'objectif consiste à exploiter au mieux les soldes de trésorerie provenant des avoirs publics russes immobilisés dans l'UE, mais sans les confisquer, cette dernière étape étant contraire au droit international. Actuellement, 185 milliards d'euros sont localisés au sein de la chambre de compensation Euroclear basée en Belgique.
L'Ukraine rembourserait ce prêt uniquement après que la Russie lui aurait payé des réparations de guerre. Un tel montage suppose que les sanctions visant la Banque de Russie, renouvelées tous les six mois, restent en place d'ici là. En cas de non-renouvellement des sanctions, l'UE et ses États membres devront se porter garants pour fournir les liquidités nécessaires. Les garanties devront aussi couvrir les risques juridiques que pourrait encourir un État membre faisant l'objet d'un contentieux initié par la Russie.
Techniquement, pour mettre sur pied le prêt 'Reparations Loan', la Commission propose de modifier le règlement (2024/792) instaurant la 'Facilité pour l'Ukraine', aide macrofinancière de l'UE dotée de 50 milliards d'euros sur la période 2024-2027 (EUROPE 13344/18).
En réalité, la proposition législative propose d'emblée de fournir, sans limites temporelles, un prêt à hauteur de 210 milliards d'euros dont: - 95 milliards iraient à l'aide macrofinancière (y compris les 45 milliards de la contribution de l'UE aux prêts 'ERA' du G7); - 115 milliards d'euros iraient au soutien militaire. Ce montant de 210 milliards d'euros correspond aux 185 milliards d'euros d'avoirs russes immobilisés au sein d'Euroclear auxquels s'ajoutent 25 milliards d'euros d'avoirs russes immobilisés ailleurs dans l'UE.
Le versement de l'aide serait subordonné à la présentation, par le gouvernement ukrainien, d'une 'stratégie de financement' annuelle qui détaillerait ses dépenses budgétaires.
Concernant l'aide à l'effort de guerre de l'Ukraine, Mme von der Leyen a indiqué que les achats iront, conformément à la méthode en cascade de l'instrument 'SAFE', en priorité au matériel ukrainien, puis au matériel des pays l'UE et de l'EEE/AELE, voire enfin à des acquisitions de matériel provenant d'autres pays tiers, si nécessaire.
En outre, des dispositions de bonne gestion financière et administrative seraient introduites, comme la création d'un compte central dédié ('special account') afin de suivre les dépenses liées à l'aide financière. Surtout, une clause de 'non-retour en arrière' serait introduite afin d'empêcher que l'Ukraine supprime des mesures 'anti-corruption' déjà en place afin d'éviter que se reproduise une situation similaire à celle ayant un temps menacé l'indépendance des bureaux NABU et SAPO (EUROPE 13692/23).
« Pratiquement toutes » les craintes de la Belgique prises en compte
Mme von der Leyen a assuré que la proposition de prêt 'Reparations Loan', qui pourrait être adoptée à « la majorité qualifiée » des États membres, répond à « pratiquement toutes » les inquiétudes exprimées par la Belgique (EUROPE 13762/3), à savoir:
(1) Tous les avoirs de la Banque de Russie immobilisés dans l'UE devraient participer au prêt 'Reparations Loan'.
D'après une autre source européenne, en dehors des avoirs situés à Euroclear, d'autres avoirs d'un montant total de 25 milliards d'euros sont immobilisés « en France, aussi en Belgique, et pour des montants plus faibles en Allemagne, en Suède et à Chypre ».
(2) Le fardeau financier et juridique sera réparti entre les États membres « de manière équitable, comme c'est la tradition en Europe », a assuré Mme von der Leyen.
La proposition de la Commission prévoit l'octroi par les États membres de garanties publiques à hauteur de 210 milliards d'euros, octroyées en deux temps. Une première tranche équivalente à 105 milliards serait fournie à la mise en place du prêt et la deuxième en 2028, à moins que le CFP post-2027 assume cette responsabilité.
Est aussi prévu un mécanisme visant à garantir l'octroi rapide et massif, en cas de difficulté, de liquidités aux dépositaires centraux de titres, comme Euroclear, et aux institutions financières détenant des actifs russes immobilisés. Si les États membres ne veulent pas le faire directement, ils pourraient même s'adresser à la Commission pour fournir une avance, alors que la BCE a refusé d'agir en prêteur en dernier ressort.
M. Dombrovskis a toutefois considéré « improbables » les cas où l'UE devrait fournir des liquidités massives aux entités détenant des avoirs publics russes et où un État membre devrait se conformer à une demande d'indemnisation de la Russie.
À ce titre, des dispositions dans le régime de sanctions européennes interdisent à quiconque de faire valoir, dans l'UE, des créances russes visant un État membre ('no claim clause'). En outre, la Commission propose de renforcer le dispositif: - en dissuadant toute entité facilitant l'exécution de créances pour le compte de la Russie dans et hors de l'UE; - en permettant le recouvrement de dommages et intérêts en cas de recouvrement d'actifs non souverains d'un État membre hors de l'UE.
Surtout, la Commission a proposé, sur la base d'un article du traité TFUE autorisant une aide d'urgence à un État membre confronté à « des événements exceptionnels échappant à son contrôle » (article 122.1), d'interdire le transfert des actifs russes immobilisés vers la Russie. Ce nouveau règlement est justifié par des circonstances économiques. Il ne remplace pas le régime de sanctions visant la Russie, adopté dans le cadre de l'action extérieure de l'UE.
(3) Les Européens s'activeront pour que leurs partenaires occidentaux mettent sur pied un montage financier analogue, si des avoirs russes sont immobilisés sur le territoire, ou participent au montage de l'UE.
D'après la première source, « le Royaume-Uni et le Canada » ont fait part de leur intérêt à agir en parallèle.
La Belgique n'est pas convaincue à ce stade
Mercredi, le gouvernement belge n'a pas paru convaincu des annonces de la Commission européenne.
À son arrivée à la réunion ministérielle à l'OTAN, le chef de la diplomatie belge, Maxime Prévot, a fait part d'un « sentiment frustrant de ne pas avoir été entendu ». Il a estimé que la proposition de prêt 'Reparations Loan' « ne répond pas de manière satisfaisante à nos préoccupations » et « n'est clairement pas une option privilégiée ». Toutefois, a ajouté le ministre, « si les États membres souhaitent s'engager dans cette voie, nous exigeons que les risques auxquels la Belgique est confrontée du fait de ce dispositif soient entièrement couverts ».
Au Conseil de l'UE, la Présidence danoise a d'emblée entamé les travaux au niveau des ambassadeurs des États membres auprès de l'UE (Coreper), promettant de mettre les bouchées doubles pour parvenir à une décision lors du Conseil européen des 18 et 19 décembre. Jeudi, elle réunira au niveau technique les délégations nationales par petits groupes pour recueillir leurs premières réactions et analyser les textes législatifs, avant une deuxième discussion au Coreper, vendredi.
Voir la proposition instaurant un prêt 'Reparations Loan': https://aeur.eu/f/jtq
Voir la proposition interdisant le transfert vers la Russie des avoirs de la Banque de Russie: https://aeur.eu/f/jtr (Mathieu Bion avec Camille-Cerise Gessant)