Dans quelques jours, l’Union européenne aura 30 ans. C’est en effet le 1er novembre 1993 que le traité de Maastricht entra en vigueur. Nos lecteurs connaissent les grandes étapes qui s’en suivirent, notamment quant au droit primaire et aux nombreuses réalisations positives. Mais quel est le degré d’effectivité de cette « union » ? Nos peuples se sentent-ils plus unis ? Et comment cette « union » est-elle perçue dans le monde ?
De sondage en sondage, le sentiment d’appartenance à l’Union européenne reste majoritaire. Il est même plébiscité par la jeune génération, qui y voit un espace de liberté, d’apprentissage, de découvertes. Même les partis politiques eurosceptiques se gardent de proposer aux électeurs une sortie de l’Union ou un abandon de l’euro (là où il est acquis). Pour autant, l’Union n’est pas jugée parfaite, elle fait même l’objet de vives critiques. Par ailleurs, les sentiments nationaux restent forts, par exemple lors des compétitions sportives, et certains préjugés sont tenaces.
Le crédit de l’Union ne repose pas seulement sur l’adhésion de ses peuples : le fonctionnement de ses institutions et les résultats obtenus par celles-ci constituent autant de critères majeurs.
La Cour de justice de l’UE, par son abondante jurisprudence et sa cohérence interne, aura été le rocher de toute cette période. Sans elle, l’édifice s’écroule.
Le Parlement européen, devenu la première des institutions, a gagné en pouvoirs et contribué à l’approfondissement de la démocratie de l’Union. Il est normal que, reflétant diverses opinions, le Parlement soit divisé en groupes politiques et que ses résolutions soient adoptées « majorité contre opposition ». Au demeurant, ses votes traduisent la volonté de défendre l’Union, son avenir, ainsi que les intérêts des citoyens, en dépit du lobbyisme intense qui se déroule en coulisses. L’institution a été secouée par un scandale de corruption présumée, dont elle devrait se remettre. Le taux de participation aux prochaines élections européennes sera un bon indicateur de sa légitimité.
La Commission européenne a connu une crise de confiance plus grave en 1999, qui l’amena à démissionner en bloc pour éviter un vote de défiance des eurodéputés. Durant les vingt dernières années, elle a regagné en crédibilité et en pouvoirs. L’institution est forte si elle est éthiquement irréprochable et fonctionne dans une parfaite collégialité. Son unité est donc plus importante que pour le Parlement. Les tensions dont elle est traversée sont gérées dans une opacité de commande. Tout récemment, des discours publics contradictoires et peu nuancés viennent d’abîmer le prestige auquel elle tient. Sa vision de l’avenir est riche, sauf à propos de l’Union elle-même.
S’agissant de la contribution des États membres à la réalité, à la substance et à l’image de l’Union, le bilan s’avère plus que mitigé. Le Conseil européen, où, sauf exception, l’unanimité est requise, est une formidable caisse de résonance des intérêts nationaux, comme on l’a vu, notamment, pour l’adoption de cadre financier pluriannuel. Ainsi, ses conclusions procèdent-elles du plus petit dénominateur commun. Fort heureusement, les ministres siégeant au Conseil de l’UE parviennent souvent, législation par législation, à une position commune, après d’âpres négociations et grâce aux efforts de la Présidence du moment ; en cas de codécision, ils aboutissent finalement à un accord avec le Parlement.
Cependant, sur les grands sujets, les États sont divisés : l’avenir du budget de l’UE, la réforme du Pacte de stabilité, la fiscalité, l’opportunité d’un nouveau traité, l’enjeu migratoire, l’abandon de l’unanimité là où elle est encore requise. Même à propos de l’aide financière à l’Ukraine, le consensus se brise, par le veto de la Hongrie (EUROPE 13277/5) et demain, sans doute, de la Slovaquie. L’inégalité régnante quant au respect de l’État de droit, l’un des fondements de l’Union, envoie aux citoyens et au monde un message désastreux. Il est tout même consternant que les États membres ne s’imposent pas naturellement la discipline adéquate et qu’il faille pondre des rapports annuels et lancer des procédures pour rectifier les situations – avec des succès variables. Ni la Commission ni la Cour de justice ne firent vraiment plier le pouvoir polonais : il fallut attendre des élections législatives pour que le peuple fît le travail.
Le traité de Maastricht fut marqué par une belle ambition : la politique extérieure et de sécurité commune (PESC). Dans son livre « L’Europe difficile », Bino Olivi (ancien porte-parole de la Commission) en raconta la genèse. Le Conseil européen avait fixé cinq zones géographiques prioritaires pour la mise en œuvre progressive de la PESC. Le voisinage de l’Union apparaissait en premier. « Venait ensuite la situation au Moyen-Orient, où l’Union devait accentuer sa présence pour soutenir le processus de paix dans la région » (page 599). C’était il y a 30 ans...
Depuis le Conseil européen de Venise (1980), l’Europe des Neuf s’était dotée d’une doctrine incluant le droit du peuple palestinien à l’autodétermination et l’illégalité des colonies de peuplement en Cisjordanie. À partir de 1994, des fonds européens furent accordés à l’Autorité palestinienne. Depuis le début du siècle, des équipements ainsi érigés furent, de temps à autre, détruits par l’armée israélienne. L’Union répéta officiellement sa préférence pour une solution à deux États, sans pour autant négliger Israël, avec lequel elle avait conclu un accord d’association en 2000. La croissance de la colonisation commença d’en inquiéter beaucoup : en 2015, l’UE prit sa seule décision pour parer à cette dangereuse extension : l’étiquetage des produits issus des colonies afin que les consommateurs européens n’en achetassent pas (EUROPE 11429/5).
Depuis le grand élargissement de 2004, le nombre de pays ouvertement favorables à Israël augmenta au sein de l’UE : à l’Allemagne et à l’Autriche s’ajoutèrent la Hongrie, la Pologne, la République tchèque et la Slovaquie. Les Européens sont divisés, ce qui se reflète encore aujourd’hui, et l’unanimité en politique étrangère est requise. À côté d’une diplomatie rhétorique récurrente, l’aide financière aux Palestiniens (via l’ONU ou directement) constitue la seule action consistante de l’Union. En vérité, ni les États-Unis ni Israël ne souhaitaient que l’Europe jouât un rôle significatif dans le conflit. Aucun véritable plan de paix ne sortit du Conseil européen ou du Parlement.
Pourtant, le Haut Représentant de l’UE pour les Affaires étrangères et la Politique de sécurité, Josep Borrell, n’a jamais été insensible au conflit proche-oriental et ses positions sont équilibrées. En septembre dernier, à l’occasion du 30e anniversaire des accords d’Oslo, il lança, avec la Ligue arabe, l’Arabie Saoudite, l’Égypte et la Jordanie une initiative pour relancer le processus de paix (EUROPE 13253/30). Hélas, la catastrophe récente a rendu cette démarche obsolète. L’enjeu est d’éviter un embrasement général de la région et de créer les conditions pour que les actions humanitaires puissent se déployer. Le Conseil européen le soulignera. Le Parlement y a appelé par une résolution (EUROPE 13271/17).
Ce fut encore Josep Borrell qui trouva les mots justes peu après l’attaque ignoble du Hamas et la sortie incroyable du commissaire européen Olivér Várhelyi, de nationalité hongroise, sur l’arrêt de l’aide financière aux Palestiniens (EUROPE 13268/2) et aussi pour « rectifier le tir » après les propos de la Présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, à Tel-Aviv le 13 septembre (« Face à cette tragédie indicible, il n’y a qu’une seule réponse possible : l’Europe se tient aux côté d’Israël. Et Israël a le droit de se défendre » - EUROPE 13271/2). Lors de la réunion d’urgence du Conseil européen en visioconférence, il se dit qu’Ursula von der Leyen fut « recadrée » par le Président Charles Michel et d’autres chefs de gouvernement (EUROPE 13273/1). Cette affaire amplifia encore la concurrence, sinon la détestation entre les deux précités.
On peut en tirer au moins deux conclusions. Premièrement, l’Union européenne porte mal son nom aux yeux du monde et la qualifier de « géopolitique » est infondé, en tout cas s’agissant du Proche-Orient. Sa désunion structurelle, en l’état actuel du droit primaire, ne lui permet pas de jouer un rôle déterminant dans la région. Deuxièmement, la dyarchie à son sommet présente plus d’inconvénients que d’avantages ; c’était déjà décelable durant les précédentes mandatures et cela crève les yeux à l’achèvement de celle-ci.
Dans son discours sur l’état de l’Union de 2017, Jean-Claude Juncker avait proposé la fusion des deux présidences (EUROPE 11862/31). Il n’a pas été entendu, mais cela ne préjuge pas de l’avenir.
Renaud Denuit