Parmi les nombreuses propositions faites par la Conférence sur l’avenir de l’Europe (EUROPE 12953/1 et 12954/1), figure celle de la convocation d’un référendum dans l’ensemble de l’Union à l’initiative du Parlement européen (proposition 38.2).
Si cette idée se concrétise un jour, elle constituerait une première historique, car aucun référendum n’a été internationalement organisé jusqu’ici. De plus, l’opération résulterait d’une initiative parlementaire alors que d’ordinaire c’est l’exécutif national qui la lance – ou alors, dans certains cas, elle résulte d’une initiative populaire.
Rétrospectivement, le référendum a un relent plébiscitaire, mais prospectivement, il représente, pour beaucoup, une façon adéquate de revitaliser la démocratie. Ses détracteurs estiment qu’il coalise des partis qui ne s’entendent sur rien sauf le rejet et que la polarisation prive la démocratie de l’expression des nuances et attise les simplismes alors que les enjeux sont de plus en plus complexes. Ses promoteurs considèrent que la démocratie parlementaire ne suffit pas pour maintenir le lien avec le peuple et qu’il faut offrir à celui-ci des opportunités de s’exprimer directement sur un certain nombre de sujets, la Suisse démontrant une exemplarité enviable.
L’Union européenne a un rapport problématique avec la démocratie directe. D’un côté, le traité affirme sans ambages qu’elle est fondée sur la démocratie représentative (article 10.1 du TUE), de l’autre, l’histoire de sa construction est truffée de pratiques référendaires qui s’avérèrent déterminantes. Alors qu’aucune consultation populaire ne fut organisée dans les six États fondateurs, les référendums d’adhésion se multiplièrent à partir du premier élargissement.
L’Irlande ouvrit le bal en mai 1972, suivie de la Norvège et du Danemark ; les Norvégiens furent les seuls à refuser l’adhésion. Le Royaume-Uni devint membre des Communautés par ratification parlementaire, mais le référendum de juin 1975 confirma le maintien. Dans les trois cas positifs, la majorité acquise dépassa nettement les 60%.
Les adhésions grecque, espagnole et portugaise furent acquises par la voie parlementaire, mais il en irait autrement lors de l’élargissement de 1995 : les référendums autrichien, finlandais et suédois produisirent trois « oui » ; le norvégien fut à nouveau négatif. Des consultations spécifiques furent organisées aussi par le Danemark au Groenland, qui demanda à sortir des Communautés (ce qui fut fait en 1985) et par la Finlande auprès de la région autonome des îles Åland, dont les électeurs votèrent pour l’adhésion.
Lors du grand élargissement du début du XXIe siècle, des référendums furent organisés dans 11 pays sur 13 : seules la Bulgarie et Chypre n’y eurent pas recours. Ces référendums furent tous favorables à l’adhésion, avec des majorités allant de 53,6% (Malte) à 92,5% (Slovaquie).
Au total, les peuples de 17 États membres sur 28 furent invités à se prononcer sur l’entrée dans les Communautés ou dans l’Union, apportant ainsi une assise démocratique plutôt robuste.
Dans ce registre, la France offre deux particularités. L’Algérie, territoire français lors de l’adhésion à la CEE, en sortit par le référendum d’indépendance de 1962. Par ailleurs, le Président Pompidou demanda aux Français de se prononcer par référendum, en avril 1972, sur l’entrée du Royaume-Uni dans les Communautés : le « oui » l’emporta par 68,3%, mais la participation avait été faible (60,7%). Ce fut en tout cas la seule fois qu’un référendum fut organisé dans un État membre pour se prononcer sur l’adhésion d’un autre.
Beaucoup plus tard, par le référendum de 2016, la population du Royaume-Uni vota majoritairement pour la sortie de l’UE (EUROPE 11580/1). Il n’est pas d’autre cas de niveau national.
Deux référendums furent organisés à propos de l’adoption de la monnaie unique. Les Danois en 2000 et les Suédois en 2003 rejetèrent l’euro.
Les choses se compliquèrent grandement à propos des modifications des traités. Seuls le Danemark (dans certains cas) et l’Irlande étaient constitutionnellement tenus d’obtenir les ratifications par voie référendaire. Les Danois approuvèrent l’Acte unique européen en février 1986, mais rejetèrent le traité de Maastricht en juin 1992. Le gouvernement obtint plusieurs clauses d’exemption (UEM, citoyenneté européenne, justice et affaires intérieures, défense commune) et le résultat du second référendum, en mai 1993, fut favorable au traité. Le Danemark ratifia encore le traité d’Amsterdam par un seul votre populaire (mai 1998), puis celui de Nice par voie parlementaire. Un référendum positif fut encore engrangé en mai 2014 pour l’adhésion à la juridiction unifiée des brevets, dans le seul Danemark.
En Irlande, le « oui » l’emporta directement pour l’Acte unique européen (février 1986) et le traité de Maastricht (juin 1992). En revanche, le traité de Nice fut rejeté en juin 2001. Des garanties ayant été promises sur le maintien d’un commissaire irlandais, un second référendum déboucha sur un « oui » en octobre 2002. Le traité de Lisbonne fut, lui aussi, rejeté une première fois en juin 2008, puis, sur la base de déclarations de la Commission européenne et craignant l’isolement, l’Irlande fut la dernière à le ratifier, par le second référendum, en octobre 2009, permettant ainsi l’entrée en vigueur du traité (EUROPE 9991/2). Le Pacte budgétaire européen fut encore approuvé par référendum en mai 2012.
En 1989, dans la perspective des négociations du traité de Maastricht, le gouvernement italien organisa un référendum consultatif sur l’appartenance du pays aux Communautés, le même jour que les élections européennes ; le résultat fut positif à plus de 88%.
L’État français avait le choix entre une ratification par les parlementaires réunis en Congrès et le recours à un référendum décisionnel. Cette dernière option fut prise deux fois. Pour le traité de Maastricht, le « oui » l’emporta, en septembre 1992, à une très faible majorité (51,1%). Quant au traité constitutionnel, il fut rejeté par 54,6% en mai 2005, provoquant un coup de tonnerre en Europe (EUROPE 8957/2) alors que 18 États membres avaient déjà ratifié le texte par voie parlementaire.
L’Irlande, le Danemark, la République tchèque, la Pologne, le Portugal et le Royaume-Uni, qui comptaient organiser un référendum, y renoncèrent alors. Le Luxembourg maintint le sien en juillet. Par ailleurs, à la même époque, des référendums consultatifs étaient organisés en Espagne et aux Pays-Bas : seule la population de ce pays vota contre le traité. Bilan de l’aventure : trois peuples pour, deux contre et six n’ayant pu se prononcer, ni directement ni même à travers leur Parlement. (À suivre).
Renaud Denuit