Les ‘panels de citoyens européens’ étaient appelés ainsi car ils étaient constitués et organisés non par des États membres, mais par le trio institutionnel de l’UE, avec l’appui d’un consortium de prestataires externes et d’instituts de sondages nationaux : 800 personnes furent ainsi sélectionnées après des appels téléphoniques en veillant à l’équilibre des genres, des origines géographiques, des niveaux d’éducation, des milieux socioéconomiques et des âges, tout en optimisant la présence des jeunes (les 16-24 ans constituant un tiers du total).
Le système reposait sur 4 panels de 200 membres ; chacun avait son ‘paquet thématique’ : (1) économie, justice sociale, emploi, éducation, culture, jeunesse, sport, numérique ; (2) démocratie européenne, valeurs et droits, État de droit, sécurité ; (3) changement climatique, environnement et santé ; (4) l’UE dans le monde, migrations. Trois séries de sessions de panels eurent lieu : un week-end à Strasbourg, une session en ligne durant novembre 2021, un week-end dans quatre villes (Dublin, Florence, Varsovie/Natolin et Maastricht) où les accueillaient des établissements d’enseignement supérieur. Au total, ces panels ont adopté 178 recommandations, recueillant au moins 70% des votes. Le processus fut transparent et les membres, très motivés, abattirent un travail considérable. L’on peut considérer que ces panels constituèrent ‘le cœur du réacteur’. Des représentants des panels furent auditionnés par l’assemblée plénière en janvier et mars 2022.
S’agissant des événements européens, outre les séances d’inauguration et de clôture, signalons la grande rencontre des 10 000 jeunes Européens (8-9 octobre 2021) en ligne et au Parlement européen à Strasbourg, les initiatives nombreuses du Comité économique et social européen (75 événements) et du Comité européen des régions (140), sans parler des débats en ligne. En mars 2022, un Sommet européen des régions et des villes publia un rapport remarqué. La Convention de la société civile pour la Conférence sur l’avenir de l’Europe fut aussi à l’origine de nombreux événements et contributions. Enfin, on peut imputer aux représentations de la Commission et aux bureaux du PE dans les États membres plus de 2 000 événements.
Il appartenait à l’Assemblée plénière de la Conférence de suivre l’apport de contributions émanant des panels et de la plateforme numérique, d’en débattre, d’en faire la synthèse et finalement de faire des propositions au comité exécutif. Elle prenait la taille d’un Parlement : 108 représentants du PE, autant des députés nationaux et autant des citoyens (dont 80 représentants des panels européens), soit un total de 324, auxquels s’ajoutaient 54 représentants du Conseil de l’UE et 3 de la Commission. À titre consultatif, des représentants du CdR, du CESE, des collectivités régionales et locales, des partenaires sociaux et de la société civile étaient conviés. La septième réunion de l’assemblée (29-30 avril 2022) approuva 49 propositions, validées ensuite par le comité exécutif. Elles constituent le rapport final de la Conférence (EUROPE 12947/18).
Fait important, les représentants du Conseil se sont abstenus de commenter le fond de ces propositions, se contentant de soutenir un processus de participation citoyenne qui était, de toute évidence, remarquable par son ampleur, son dynamisme et sa pertinence.
La présentation de ces propositions est subdivisée en chapitres : changement climatique et environnement (6 propositions), santé (4), une économie plus forte, justice sociale et emploi (6), l’UE dans le monde (8), valeurs et droit, État de droit, sécurité (6), transformation numérique (5), démocratie européenne (5), migrations (5), éducation, culture, jeunesse et sport (4). Chaque proposition, après la définition d’un objectif, contient des mesures concrètes, en nombre variable. Il est impossible de les passer en revue ici.
Quelques observations critiques s’imposent. Il ne s’agit plus de ‘l’Europe’ comme indiqué dans le titre, mais de l’Union européenne. Le Conseil de l’Europe n’est pas mentionné. Cette Union est évoquée sans ses racines historiques ni sa progressivité dans le temps : elle est là, au présent, devant les contributeurs. Sans doute s’agissait-il de se projeter dans l’avenir, mais la perspective géographique est faible : quelles devraient être les frontières finales de l’UE ? Silence. Quid de nos relations avec les pays européens démocratiques non membres, de l’avenir de la politique de voisinage ? Silence. Tout au plus est-il écrit qu’il faut offrir ‘une perspective d’adhésion crédible aux pays candidats et candidats potentiels’ (cf. proposition 24). Faut-il l’unanimité de tous les États membres actuels pour accepter une adhésion ? Pas de consensus là-dessus.
L’euro est une des grandes réalisations de l’UE. Les nouveaux adhérents avaient promis de l’adopter un jour. Faut-il le leur rappeler ? L’extension de la zone euro a-t-elle encore un avenir ? Silence. On lit seulement, dans la proposition 12 sur la compétitivité et le marché unique, qu’il faut ‘consolider ce qui a été fait en ce qui concerne la monnaie unique’. L’Espace Schengen de libre circulation des personnes ? Ignoré. Autre exemple : la politique spatiale est une dimension importante de notre avenir et eût mérité un développement. On trouve deux simples allusions au caractère ‘stratégique’ de l’espace (cf. propositions 12 et 23). Des institutions majeures passent à la trappe : le Conseil européen, la Cour de Justice de l’UE, la Banque centrale européenne. S’agissant de la communication et de la participation citoyenne, pas un mot sur les ressources offertes par les sondages Eurobaromètres.
Sans doute les contributeurs, indiscutablement imaginatifs, n’ont-ils pas commencé leur travail en lisant les traités ; ils ont plutôt développé des idées en observant ce qui ne va pas dans l’univers où ils vivent. Ainsi, ces propositions énumèrent des mesures pour qu’à l’avenir, nos sociétés aillent mieux, ce qui est noble. Ces mesures peuvent être réalisées au niveau national, européen ou un peu des deux. Les objectifs des propositions sont en fait déjà à l’agenda des institutions : il s’agit très souvent de les ‘renforcer’. Entre les propositions, les redondances et les redites affluent et certaines portent le même titre. Mais soyons de bon compte : sur les sujets qui les préoccupaient le plus – l’alimentation, la biodiversité, le climat, les énergies, les emballages, la santé, l’économie numérique, les salaires, l’emploi, les droits familiaux, la dépendance énergétique, la protection des données personnelles, la désinformation, la cybersécurité, les discriminations, le lien avec les citoyens, l’asile et l’immigration, l’éducation et la culture – les panels ont creusé la question et formulé des pistes intéressantes, jusque dans des précisions techniques que la Commission européenne, comme elle l’a promis, ne manquera pas d’examiner méthodiquement : rendez-vous au Discours sur l’état de l’Union en septembre. Quant à la politique extérieure de l’UE, c’est sa dimension commerciale qui est surtout célébrée.
L’on attendait la Conférence sur l’enjeu d’une modification des traités. Expressément, elle demande l’intégration de la santé parmi les compétences partagées en modifiant l’article 4 TFUE (propositions 8 et 10) et l’inclusion d’un protocole sur le progrès social (propositions 13 et 14). Par ailleurs, ‘toutes les voies juridiques nécessaires, y compris les modifications des traités, devraient être envisagées pour sanctionner les violations de l’État de droit’ (proposition 25).
C’est à propos de la démocratie et des élections que les choses se corsent. La possibilité de convoquer un referendum dans l’ensemble de l’Union à l’initiative du PE (proposition 38.2) semble devoir se fonder sur le droit primaire. Il en va de même au point 38.4, à propos duquel le Conseil considère que la proposition ‘ne repose pas sur une recommandation des citoyens’ et n’est ‘pas conforme à la méthode convenue’. Mais lisons plutôt : ‘Les citoyens européens devraient avoir davantage de poids dans l’élection du Président de la Commission. Ces objectifs pourraient se matérialiser par l’élection directe du Président de la Commission ou par le système de candidats têtes de liste. Le Parlement européen devrait avoir le droit d’initiative législative afin de proposer des sujets de débats, puis d’adopter les textes nécessaires pour donner suite aux recommandations issues des délibérations. Le Parlement européen devrait décider du budget de l’Union, comme le font les parlements au niveau national’. Sur ce dernier point, les représentants des panels ont fait savoir leur désaccord, car l’idée n’émane pas d’eux. Quant au droit d’initiative législative, la phrase est ambiguë, sinon incompréhensible. Un tel droit, plein et entier, constituerait une bombe à fragmentation sur le triangle institutionnel. De toute façon, ces propositions nécessiteraient une réforme des traités, donc une Convention.
Lors de la transmission officielle des résultats, le 9 mai, la Présidente von der Leyen a apporté son soutien à la requête du Parlement de mettre sur pied une telle Convention et le Président Macron a avalisé avec enthousiasme les changements proposés. La réplique ne s’est pas fait attendre : le jour même, 13 États membres rappelaient que ‘la modification du Traité n’a jamais été un objectif de la Conférence’ et dénonçaient des ‘tentatives inconsidérées et prématurées’ allant dans ce sens (EUROPE 12948/1). La Présidence française du Conseil eut été plus habile en demandant sobrement aux 26 autres ministres de répondre par écrit à une question simple telle que ‘Comment votre gouvernement voit-il la réponse à apporter aux résultats de la Conférence sur l’avenir de l’Europe ?’
La Conférence aura été un formidable feu d’artifice démocratique et il importe de ne pas décevoir les innombrables citoyens qui y ont pris part honnêtement et de façon créative. Elle mérite une suite sérieuse. Au demeurant, elle aura été une initiative française que le Parlement a saisie opportunément pour faire avancer ses propres objectifs et la Commission a suivi, faisant son devoir, mais l’idée n’a jamais excité les autres capitales.
En juin, le Conseil européen devrait avoir un débat sur le sujet ; faute de consensus, il pourrait ressembler à un enterrement, avec les formes diplomatiques d’usage.
Renaud Denuit