Les représentants du Parlement européen et la Présidence polonaise du Conseil de l'Union européenne sont parvenus, mercredi 25 juin en début de soirée, à un accord politique provisoire sur le paquet 'CMDI' visant à améliorer la gestion d'une crise bancaire (EUROPE 13664/14).
« Cette réforme du cadre de gestion de crise et de garantie des dépôts offre une protection supplémentaire aux contribuables et aux citoyens contre les conséquences de la faillite des banques », a déclaré le ministre polonais des Finances, Andrzej Domański, dans un communiqué.
De l'avis d'un expert parlementaire, l'accord provisoire interinstitutionnel est « assez équilibré » et doit constituer « un premier pas nécessaire vers le parachèvement de l'union bancaire », avec en ligne de mire la mise sur pied du système européen 'EDIS' de garantie des dépôts bancaires. L'accord « élargit le périmètre du cadre de résolution bancaire », tout en mettant en place « des mesures de sauvegarde pour s'assurer que les régimes de garantie des dépôts soient suffisamment financés » et pour éviter l'« aléa moral » en maintenant l'obligation pour les banques de disposer en interne d'une capacité suffisante d'absorption des pertes ('bail-in-able instruments'), a-t-il ajouté.
L'objectif principal de la réforme vise à accroître le nombre de banques européennes susceptibles de faire l'objet d'un processus de résolution en cas de défaillance. Or, de nombreuses banques de petite et moyenne taille, dont le modèle commercial est surtout bâti sur la gestion des dépôts et qui ont un accès limité aux capitaux, éprouvent des difficultés à détenir les actifs 'MREL' mobilisables (seuil minimum légal fixé à 8% du passif) dans le cadre d'une résolution, afin de garantir que les actionnaires et les créanciers de la banque demeurent la première ligne de défense lors d'une crise.
D'où la proposition de la Commission européenne d'utiliser les régimes nationaux de garantie des dépôts (DGS), des fonds financés par le secteur bancaire, pour combler le manque d'actifs 'MREL' et faire ultérieurement appel, si nécessaire, à un soutien du Fonds de résolution unique (SRF), le bras financier du volet 'résolution' de l'union bancaire (EUROPE 13164/7).
Afin de décider si une banque défaillante doit faire l'objet d'une résolution ou d'une liquidation, une autorité de résolution procédera à une évaluation de l'intérêt public ('public interest assessment' ou PIA) afin de déterminer quelle procédure engendrera le moins de perturbations du système financier et de coûts pour les épargnants, dont l'épargne est protégée par les régimes DGS à hauteur de 100 000 euros en cas de faillite bancaire. Cette évaluation PIA pourra désormais prendre en compte l'impact régional d'une crise bancaire afin d'envisager le recours à une résolution.
Comme le souhaitait le Conseil, le scénario par défaut du déclenchement d'une résolution, inscrit dans la proposition initiale, a été écarté. L'évaluation PIA aura lieu en deux étapes : - une résolution sera possible seulement s'il existe un risque pour les fonctions critiques de la banque, la stabilité financière ou la protection des déposants sur le marché concerné ; - si tel est le cas, les avantages d'une résolution devront dépasser ceux d'une liquidation.
D'après une source de l'industrie consultée à la veille de l'accord, la solution sur la table aboutirait à « une expansion modérée » de la couverture d'une résolution, avec « l'exclusion de trois quarts des institutions financières moins significatives du champ d'application ».
Conditions au recours au régime DGS. L'intervention, en dernier recours, d'un régime DGS dans une résolution devra être validée par le 'least cost test' permettant déterminer que le coût de la résolution sera inférieur à celui d'une liquidation.
Dans leur position de négociation de juin 2024 (EUROPE 13435/2), les États membres avaient introduit une vingtaine de conditions visant à encadrer strictement le recours aux régimes DGS pour financer une résolution bancaire.
Pour pouvoir entrer en résolution, une banque défaillante disposera d'un plan de résolution préalable l'orientant davantage vers une telle procédure ('earmarking'). Elle devra prouver qu'elle a respecté ses obligations en termes d'actifs 'MREL' sur les quatre années précédant sa défaillance. La mobilisation d'un régime de garantie des dépôts a été plafonnée à hauteur du montant des dépôts couverts détenus par la banque défaillante. Cette mobilisation ne dépassera pas 62,5% du niveau cible du régime DGS, même si le régime pourra aller au-delà de ce seuil, sous conditions.
À noter que des dispositions différentes s'appliqueraient en fonction de la taille des banques si leur bilan est inférieur à 30 ou 80 milliards d'euros. Quant au maintien de la mesure selon laquelle les dirigeants d'une banque en cours de résolution devront rembourser rétroactivement les bonus perçus jusqu'à deux ans avant la défaillance bancaire, il n'a pas pu être confirmé à Agence Europe.
D'après cette source parlementaire, le Conseil de l'UE ne disposera plus d'un droit de veto pour approuver un plan de résolution d'une banque défaillante, étape qui serait difficilement réalisable en cas de crise bancaire lors de laquelle les décisions de restructuration doivent être prises le temps d'un week-end. D'autres conditions établissant une différence de traitement entre des banques situées dans ou hors de l'union bancaire n'auraient pas non plus été retenues.
Renationalisation? Le Conseil avait amendé la proposition initiale en modifiant la procédure décisionnelle au sein du Conseil de résolution unique (SRB), l'autorité européenne chargée de résoudre les grands groupes bancaires au sein de l'union bancaire. Il accordait ainsi un poids accru aux autorités nationales réunies au sein de la session plénière du Conseil SRB.
Soutenu par la Commission, qui craignait une renationalisation du processus de résolution bancaire, le Parlement n'a pas fléchi sur cet enjeu et obtenu un retour au statu quo.
Hiérarchie des créanciers. Dans sa proposition initiale, la Commission envisageait la création d'une catégorie unique de créanciers (les épargnants, les PME, les autorités publiques) bénéficiant de la priorité en cas de remboursement de leurs dépôts en cas de défaillance bancaire. Le Conseil préconisait une hiérarchie à quatre niveaux ('4-tier hierarchy'), contre deux pour le Parlement européen.
En fin de compte, la hiérarchie retenue comportera trois niveaux de créanciers avec : - une super-préférence pour le remboursement des régimes DGS et des dépôts couverts ; - une préférence pour les dépôts éligibles, mais non couverts des ménages et des PME ; - les autres dépôts bancaires.
Cette solution « apporte davantage de protection aux citoyens, aux PME et aux municipalités, en clarifiant la manière dont leurs fonds sont traités en cas de faillite bancaire », a estimé Luděk Niedermayer (PPE, tchèque), dans un communiqué.
Home/Host. Lors du dernier Conseil 'Écofin', plusieurs États membres (pays 'host'), qui accueillent des filiales de groupes bancaires établis dans d'autres pays de l'UE (pays 'home'), avaient mis en garde contre toute remise en cause de l'équilibre dans ce domaine à travers les négociations sur le paquet 'CMDI'.
La position de la Commission, reprise à son compte par le Conseil, a prévalu sur celle du PE. Si une filiale ferme et ses activités sont rapatriées au siège, le régime DGS du pays 'host' reversera à celui du pays 'home' les contributions que lui a versées la filiale lors des douze mois précédant sa fermeture.
Le Parlement faisait valoir qu'après 2024, les régimes DGS ont atteint leur niveau cible (EUROPE 13647/18) et les contributions des banques ne sont, dès lors, plus requises. Il préconisait un calcul proportionnel aux risques transférés par la filiale au siège, dont la formule serait mise au point par l'Autorité bancaire européenne.
Mesures préventives. Les eurodéputés sont satisfaits de la façon dont la réforme a permis d'harmoniser davantage le fonctionnement des régimes DGS. C'est notamment le cas pour les mesures préventives et/ou alternatives à une résolution bancaire. Ont notamment été clarifiées les conditions permettant le recours à ce type de mesures, en particulier les actifs/passifs concernés d'une banque en difficulté. Des dispositions visent aussi à éviter que les mêmes banques soient toujours concernées par des mesures préventives.
IPS. L'Allemagne était particulièrement attentive à la façon dont le paquet législatif allait traiter les systèmes d'assurance intragroupes ('institutional protection schemes' ou IPS), qui sont en mesure d'intervenir de façon préventive lorsqu'une entité rencontre des difficultés et peuvent aussi agir en tant que régime DGS.
Sur ce point, la Présidence polonaise pense avoir entendu les revendications allemandes à l'égard d'un système qui a fait ses preuves, tout en clarifiant les obligations des IPS selon la fonction remplie. Figurerait dans un considérant du texte législatif le concept de 'ségrégation' des fonds alloués aux fonctions de DGS et d'IPS. La possibilité de fournir des prêts entre fonds DGS et IPS a été actée.
Les représentants du PE et la Présidence polonaise vont désormais poursuivre les travaux techniques en vue de traduire en langage juridique l'accord politique provisoire, une première réunion étant prévue ce vendredi. Il revient à la Présidence danoise, au deuxième semestre 2025, de finaliser ces travaux en vue d'une finalisation de la procédure législative à l'automne.
Saluant l'accord politique provisoire, le président de l'Eurogroupe, Paschal Donohoe, en campagne pour sa réélection, a promis, dans un communiqué, que les ministres des Finances des pays de la zone euro allaient réfléchir aux prochaines étapes nécessaires pour renforcer et parachever l'union bancaire. (Mathieu Bion)