Rarement lors de la présente législature la séquence politique qui s'ouvre jusqu'à Noël aura été d'une telle importance pour la crédibilité de l'action de l'Union européenne en matière de respect de l'État de droit.
La Commission européenne va rendre, ce mercredi, un avis très attendu sur la concrétisation des 17 engagements pris par le gouvernement hongrois de Viktor Orbán afin de renforcer l’indépendance de la justice et la lutte contre la corruption dans le pays. C’est la condition pour le déblocage de 7,5 milliards d'euros issus des fonds de cohésion que l'institution de l'UE a proposé en septembre de bloquer au titre du règlement 'conditionnalité État de droit' (EUROPE 13024/9).
Cet outil avait été acquis de haute lutte par les États contributeurs nets au budget de l'UE lors des négociations sur le cadre financier pluriannuel 2021-2027 de juillet 2020 (EUROPE 12532/2). Après de longs mois d'hibernation dus à une querelle juridique, la Cour de justice de l'UE avait finalement validé cet instrument en rejetant, à la mi-février, le recours de la Pologne et de la Hongrie, qui s'estimaient visiblement visées (EUROPE 12892/1).
L'enjeu politique est élevé. Si la Commission est trop indulgente et juge que les autorités hongroises ont effectué les efforts requis, elle risque de se heurter à l'incompréhension de la majorité pro-européenne du Parlement européen, qui l'a traduite devant la Cour de justice de l'UE pour inaction dans ce domaine (EUROPE 12823/6), et à celle d'experts universitaires pour lesquels les efforts de Budapest demeurent cosmétiques. Dans une note récente, deux professeurs de l'Université de Princeton et de la Central European University sont notamment d'avis que la nouvelle autorité hongroise chargée d'auditer les fonds européens et celle chargée de superviser le programme 'anti-corruption' demeurent sous le contrôle du pouvoir politique (https://aeur.eu/f/4cb ).
Si la Commission ‘von der Leyen’ fait preuve de mansuétude, le règlement 'conditionnalité État de droit' sera considéré 'mort-né'.
Plus probablement, celle-ci devrait estimer que les efforts entrepris par Budapest demeurent insuffisants et que l'argent du contribuable européen reste soumis à un risque de mauvaise utilisation. À en croire certains échos de la réunion de préparation de la réunion du Collège de mardi, les commissaires européens devraient maintenir en l'état la procédure ouverte au titre du règlement 'conditionnalité État de droit' et, sur la base d'une analyse des mesures hongroises prises jusqu'au 19 novembre, confirmer sa proposition de suspendre 7,5 milliards d'euros de fonds européens.
Dans le même temps, la Commission devrait approuver le plan de relance hongrois doté de 5,8 milliards d'euros de subventions dans le cadre du Plan de relance Next Generation EU. Sur ce point, c'est l'urgence : la Hongrie perdra 70% des subventions européennes allouées pour relancer l’économie post-Covid-19 si son plan n'est pas adopté par le Conseil de l'UE d'ici à fin 2022. L'approbation, ce mercredi, du plan de relance hongrois s'avérerait plus facile que lors de l'approbation, en septembre, du plan polonais. Cet épisode avait abouti à un vote rare au Collège au cours duquel les vice-présidents exécutifs Vestager et Timmermans ainsi que les commissaires Reynders et Jourová, compétents en matière de justice et d’État de droit, s'étaient opposés au feu vert de la Commission (EUROPE 12963/3).
Dans le cas du plan hongrois, les dix-sept mesures requises en septembre par la Commission ont été intégrées sous forme de 21 jalons au plan de relance hongrois. S’y rajouteront quatre jalons liés à des réformes judiciaires attendues d'ici à mars 2023, plus deux autres jalons relatifs à des questions d'audit. Mais, contrairement aux 26 autres plans de relance, la présidente von der Leyen ne se rendra pas à Budapest pour remettre en main propre à Viktor Orbán l'évaluation de la Commission, a indiqué son porte-parole mardi. Et aucun versement de fonds européens ne sera effectué tant que Budapest ne sera pas conformée aux 27 jalons du plan de relance.
Le dossier sera alors transmis au Conseil de l'UE, où les États devront prendre position au plus tard lundi 19 décembre dans le cadre de la procédure du règlement 'conditionnalité État de droit' et, d'ici à fin décembre, pour le plan de relance hongrois.
Élément d'importance, toute décision liée au règlement 'conditionnalité État de droit' doit être prise à la majorité qualifiée des pays de l'UE. Cette règle du jeu écarte toute possibilité de veto d'un État membre. Si la Pologne a déjà annoncé qu'elle soutiendrait la Hongrie, les États qui défendront Budapest vont devoir expliquer pourquoi ils tiennent plus à la souveraineté d'un État qui conspue une nébuleuse bruxelloise abandonnée à l'idéologie marxiste qu'à la façon dont les impôts de leurs contribuables sont dépensés ailleurs dans l'UE. C'est le moment de démontrer que piétiner les valeurs fondamentales de l'UE ne peut rester sans conséquence lorsqu'existent des instruments contraignants pour les faire respecter.
Les trois pays du Benelux sont sur cette ligne. Dans leur déclaration commune adoptée mardi, ils disent soutenir pleinement la Commission dans ses rôles de gardienne des traités et d'administratrice du budget de l'UE. « Le mécanisme de conditionnalité est un outil essentiel pour protéger le budget de l'UE et les intérêts financiers de l'Union contre les violations des principes de l'État de droit. Nous attendons de la Commission qu'elle évalue en profondeur et surveille de près la situation et les effets sur la protection des intérêts financiers de l'UE », ont-ils appuyé.
Toutefois, une stratégie maximaliste n'est pas sans risque pour les institutions de l'UE. Si la sévérité à l'égard de la Hongrie est excessive, le gouvernement 'Orbán' accentuera son langage victimaire vis-à-vis de 'Bruxelles' et pourrait faire monter les enchères en bloquant d'autres dossiers qui nécessitent impérativement son aval. Tel est le cas de la proposition de directive transposant dans l'UE l'accord 'OCDE' sur la taxation minimale des multinationales, que Budapest bloque tant que son plan de relance n'est pas approuvé par l'échelon européen. La Hongrie refuse aussi de participer à l'assistance macrofinancière de 18 milliards d'euros à l'Ukraine pour 2023 via un emprunt européen garanti par le budget de l'UE. Une posture politique pour ce pays qui préfère octroyer des prêts bilatéraux à l'Ukraine alors qu'il emprunte à dix ans à un taux d'intérêt supérieur à 8%.
Dans cette séquence politique périlleuse, le Conseil 'Écofin' de mardi 6 décembre semblait le point de convergence de l'ensemble de ces dossiers. S’il manque de temps pour procéder à sa propre analyse, le Conseil pourrait reporter ses décisions lors d'une réunion ultérieure des ministres européens des Finances, la date de lundi 12 décembre étant évoquée. Entre-temps, afin d'emporter la mise, les autorités hongroises pourraient faire valoir aux États membres les mesures prises après le 19 novembre pour se conformer aux demandes de la Commission. M. Orbán a écrit au Premier ministre tchèque, Petr Fiala, pour plaider sa cause.
Enfin, en cas de blocage persistant, le Premier ministre hongrois est habilité à demander que ce dossier figure à l'agenda du Conseil européen de jeudi 15 et vendredi 16 décembre, comme l'y autorise le règlement 'conditionnalité État de droit'. Soit trois jours avant la date butoir du 19 décembre.
Mathieu Bion