Après quatre jours de pourparlers épiques, les chefs d’État ou de gouvernement de l’Union européenne sont parvenus, mardi 21 juillet au petit matin, à un accord à l’unanimité sur un Plan de relance de l’économie post-Covid-19 doté de 750 milliards d’euros (EUROPE 12531/1).
« Deal! », a simplement déclaré le président du Conseil européen, Charles Michel, mardi 21 juillet à 5h30 via Twitter.
Concrétisé selon un scénario marathon imprévu, cet accord sera certainement critiqué, à commencer par le Parlement européen, pour ses imperfections, ses coupes, ses renoncements ou les divisions qu’il a fait apparaître au grand jour. Mais il constitue un premier réel succès pour M. Michel, en cette fête nationale belge.
La troisième proposition de cadre de négociation ('negotiating box') présentée le 20 juillet contenait le gros de l’accord. Présentée mardi 21 juillet aux aurores, une quatrième et dernière mouture, comportant certains ajustements, aura été la bonne. Elle permet notamment de revoir légèrement à la hausse le rabais danois. Élément important : il n’y aura pas d’effort supplémentaire en 2020 de 11,5 milliards d’euros prévus initialement par la Commission pour aider à la lutte contre les effets du Covid-19. « Il n’y aura pas de changement dans le CFP 2014-2020 », précise le dernier texte. Le montant de la politique de cohésion est revu à la hausse à 330,2 milliards d’euros (323,6 milliards dans le troisième compromis), de même que celui de la politique agricole commune (PAC) (258,5 milliards d’euros).
Effort de solidarité sans précédent. Le plan de relance européen sera financé par un emprunt commun de la Commission européenne au nom des Vingt-sept. Son enveloppe globale de 750 milliards d’euros sera composée de 390 milliards d’euros sous forme de subventions (contre 500 milliards prévus au départ). La part des prêts remboursables s’élève, elle, à 360 milliards d’euros, au lieu de 250 milliards initialement.
Cet équilibre satisfait les pays dits 'frugaux' (Pays-Bas, Danemark, Suède, Autriche), soutenus par la Finlande, favorables à une baisse drastique du volet 'subventions' du plan de relance européen. Les principaux pays bénéficiaires, l’Italie et l’Espagne en tête, ainsi que le couple franco-allemand, à l’origine d’une proposition de plan de relance de 500 milliards d’euros en subventions (EUROPE 12489/1), s’en contenteront.
État de droit. Pour protéger les intérêts financiers de l’UE, la question d’un lien entre budget de l’UE et respect de l’État de droit a constitué l’un des sujets de discussion principaux du dîner des Vingt-sept, lundi soir. Une telle approche octroierait de nouveaux leviers de pression politique à l’échelon européen vis-à-vis d’États membres prenant des libertés avec les valeurs fondamentales de l’UE. Les procédures dites 'article 7' contre la Pologne et la Hongrie, ouvertes respectivement depuis 2017 et 2018, n’ont en effet produit à ce jour que des résultats modestes.
La Pologne et la Hongrie, soutenues par la Slovénie, ont toujours été hostiles à tout mécanisme européen contraignant, dont elles pourraient faire rapidement les frais.
Lundi en fin de journée, l’Allemagne, la France, les Pays-Bas, le Luxembourg, la Pologne, la Hongrie, le Danemark et la Lettonie ont tenu une réunion spécifique sur cet enjeu.
Au final, Budapest et Varsovie ont obtenu gain de cause. La formulation de l’accord final est bien plus floue que celle que Charles Michel avait mise sur la table précédemment, jetant le doute sur l’urgence pour les Vingt-sept de disposer rapidement d’un mécanisme opérationnel.
Le dernier projet de texte a fait disparaître le détail de ce mécanisme, même si le principe de conditionnalité demeure. La procédure décisionnelle - majorité qualifiée des États membres au Conseil - nécessaire à l’adoption d’une proposition spécifique que soumettrait la Commission n’a pas non plus disparu.
En revanche, le texte ne fait plus référence aux « défaillances généralisées manifestes observées dans la bonne gouvernance des États membres ». Et il mentionne simplement l’importance de protéger les intérêts financiers de l’UE, conformément aux principes inscrits dans les traités (article 2 TUE).
Moins de subventions, plus de prêts. Au cœur du plan de relance européen, la Facilité pour la relance et la résilience sera l’instrument budgétaire temporaire et ciblé qui aidera directement les États membres à relancer leur économie, affectée par la pandémie.
Tous les pays, en premier lieu ceux les plus touchés comme l’Italie et l’Espagne, recevront l’aide de cet instrument, même s’ils ne rembourseront les subventions reçues qu’à la hauteur de leur contribution nationale au budget de l’UE.
La Facilité sera mobilisée sur les trois premières années du CFP et bénéficiera d’un préfinancement en 2021 à hauteur de 10 % de sa dotation.
Pour les 70 % de la dotation budgétaire à engager en 2021 et 2022, la clé de répartition suggérée initialement par la Commission demeure. Pour les 30 % restants à engager en 2023, le critère du chômage sur la période 2015-2019 sera remplacé par la chute du PIB national en 2020 et sa baisse cumulée sur 2020-2021.
La 3ème proposition de M. Michel suggère de doter la Facilité de 672,5 milliards d’euros, dont 312,5 milliards sous forme de subventions et 360 milliards sous forme de prêts. La proposition initiale prévoyait une dotation inférieure, à hauteur de 560 milliards d’euros, dont 310 milliards de subventions et 250 milliards de prêts. Pour chaque pays, la dotation en subventions devrait rester la même, tandis que la dotation en prêts devrait augmenter sensiblement, sans pour autant dépasser 6,8 % du revenu national brut (RNB).
Principale bénéficiaire de la Facilité, l’Italie empocherait ainsi plus de 81 milliards de subventions, tandis que les prêts disponibles augmenteraient de 91 à 127,4 milliards. De source française, la France devrait recevoir 40 milliards d’euros.
Chaque État membre serait tenu de présenter un plan national de relance pour 2021-2023. Ce plan, qui comprendra les mesures envisagées et les jalons permettant de mesurer les progrès accomplis, sera revu en 2022. La Commission analysera chaque plan national de relance à la lumière des recommandations de politique socio-économique que lui adresse l’échelon européen annuellement. Notamment, la contribution d’un plan aux transitions climatiques et numériques constituera un prérequis.
À la demande insistante des Pays-Bas, un droit de regard renforcé des États membres a été instauré, pour s’assurer qu’un État bénéficiaire de la Facilité respecte ses engagements en matière de réformes. « Si les prêts doivent encore devenir des subventions, alors ces réformes doivent vraiment être appliquées en donnant un rôle décisif au Conseil », a jugé le Premier ministre Rutte, lundi après-midi.
Selon la dernière proposition de M. Michel, les États membres devraient approuver à la majorité qualifiée l’analyse de la Commission sur un plan national de relance. Et leurs experts nationaux réunis au sein du Comité économique et financier devront donner leur avis, « par consensus », sur le respect des jalons inscrits dans un plan national.
En outre, si, « de manière exceptionnelle, un ou plusieurs États membres » considère(nt) qu’un État dévie sérieusement de la trajectoire qu’il s’est fixée, ce ou ces pays pourront demander au président du Conseil européen de soulever la question au sommet européen suivant, au cours duquel les délibérations des Vingt-sept sur la question devraient être « exhaustives », et non plus « décisives », comme la troisième mouture de M. Michel le précisait.
Tout véto a été écarté: un État membre pourra saisir le Conseil européen en cas de difficultés, sans bloquer le processus de mise en œuvre du plan de relance, a-t-on souligné côté français.
Fortes coupes dans les autres programmes et politiques. Pour maintenir un montant de 312,5 milliards de subventions au titre de la Facilité de relance et de résilience, l’accord établit des coupes dans les rallonges budgétaires prévues au titre du CFP 2021-2027 pour certains programmes communautaires, nouveaux ou emblématiques.
Sont ainsi visés: - le programme-cadre de recherche Horizon Europe qui passe de 13,5 milliards d’euros dans la première 'negotiating box', à 11,5 milliards dans la seconde, et à 5 milliards dans la troisième; - le programme InvestEU (5,6 milliards dans le 4ème et dernier compromis, contre 30,3 milliards dans la proposition initiale); - le programme de développement rural qui diminue de moitié depuis la première 'negotating box' (7,5 milliards d’euros, contre 15 milliards au départ); - le Fonds pour une transition juste est réduit à 10 milliards d’euros (contre 30 milliards auparavant); - les montants initialement prévus, tant pour le programme de santé publique que pour le nouvel instrument de soutien à la solvabilité des entreprises, disparaissent; - l’instrument NDICI pour la politique de voisinage, le développement et la coopération internationale passe, dans le texte de l’accord, à zéro, contre 3,5 milliards d’euros dans le 3eme (15,5 milliards au départ).
Seule la rallonge budgétaire ReactEU pour la politique de cohésion reste substantielle, à hauteur 47,5 milliards d’euros, contre 50 milliards d’euros au départ.
Conditionnalité 'climat'. L’exigence d’une cible de 30 % de dépenses climatiques dans le budget et le plan de relance a été intégrée afin que les plans de relance nationaux incluent des mesures compatibles avec les objectifs de transition écologique et s’engagent à ne pas financer des dépenses qui ont un impact néfaste pour le climat, s’est par ailleurs félicitée une source française.
Montant total du CFP. Sur le montant du CFP hors 'plan de relance européen', le dernier projet prévoit un montant total maximum des dépenses pour l’UE-27, pour la période 2021-2027, de 1074,3 milliards d’euros en crédits pour engagement, « y compris l’intégration du Fonds européen de développement », et 1 061,058 milliards d’euros en crédits de paiements.
L’enveloppe financière pour le mécanisme RescEU de protection civile sera de 1,1 milliard d’euros, tandis que le programme de santé publique serait doté de 1,7 milliard d’euros.
Les instruments spéciaux en dehors des plafonds sont augmentés de 5 milliards d’euros. Ces 5 milliards d’euros seront utilisés pour une nouvelle réserve spéciale 'Brexit' (new special Brexit Adjustment Reserve) destinée à faire face aux conséquences imprévues et négatives dans les États membres de la sortie du Royaume-Uni de l’UE.
Compte tenu des effets de la crise de la Covid-19, une deuxième enveloppe dite 'de flexibilité' est ajoutée concernant les règles de mise en œuvre de la politique de cohésion et de la Politique agricole commune (PAC), ainsi que la concentration thématique du soutien du FEDER.
Rabais. S’agissant des rabais, autre sujet épineux, le 'cadre de négociation' présenté lundi permet une hausse, sur la période 2021-2027, des corrections forfaitaires accordées au Danemark (377 millions d’euros), à l’Autriche (565 millions), à la Suède (1,069 milliard) et aux Pays-Bas (1,921 milliard).
Il s’agit d’une autre victoire substantielle pour ces pays, qui se qualifient d’« économes » selon les propres termes du chancelier autrichien Sebastian Kurz. Alliés indéfectibles sur la réduction de la dépense, ils ont obtenu des rabais supplémentaires, alors qu’une grande majorité d’États membres voulaient, après le Brexit, la fin pure et simple d’avantages individuels hérités de l’ère 'Thatcher'.
La ristourne attribuée à l’Allemagne (3,671 milliards d’euros) reste au même niveau que dans les deux projets précédents.
Les rabais représentent 7,6 milliards d’euros par an, soit un total de 53,2 milliards d’euros sur la période (contre 45,3 milliards dans le projet du 10 juillet, et 46,05 milliards dans le projet du 18 juillet).
Autre victoire pour les Pays-Bas, mais aussi pour l’Allemagne et la Belgique: ces trois pays conserveront 25 % des droits de douane qu’ils prélèvent dans leurs ports pour le compte de l’UE (contre 20 % actuellement). La Commission voulait au contraire réduire ce rabais budgétaire déguisé.
Ressources propres. Sur les ressources propres destinées à alimenter le budget de l’UE, le dernier projet de M. Michel s’en tient aux précédents.
Une nouvelle ressource propre liée aux déchets d’emballages en plastique non recyclés serait introduite à partir de 2021. La Commission serait invitée à présenter, en 2021, des propositions relatives à un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières de l’UE et à une redevance numérique (introduction au plus tard en 2023).
Parlement européen. Il revient désormais au Parlement européen d’examiner l’accord du Conseil européen, peut-être dès jeudi 23 juillet. Les eurodéputés devraient émettre de fortes réserves vis-à-vis de l’introduction prévue d’une seule ressource propre. Et ils critiqueront certainement l’affaiblissement constaté dans la protection des intérêts financiers de l’UE en cas d’atteinte à l’État de droit.
Lundi matin, le président du PE, David Sassoli, avait prévenu que le Parlement ne donnerait pas son approbation si de nouvelles ressources propres et des mesures assurant une défense efficace de l’État de droit ne sont pas créées, et si les rabais budgétaires ne sont pas supprimés.
Voir le 'cadre de négociation' daté du 21 juillet : https://bit.ly/3fOWXGv et celui du 20 juillet : https://bit.ly/3fHCnYG (Lionel Changeur, Mathieu Bion et Solenn Paulic)