La Cour de justice de l’Union européenne a rejeté dans leur intégralité, mercredi 16 février, les recours de la Hongrie et de la Pologne contre le régime de conditionnalité pour la protection du budget de l’UE en cas de violation des principes de l’État de droit (affaires C-156 & 157/2021).
Adopté fin 2020 dans le cadre des négociations sur le cadre financier pluriannuel 2021-2027 (EUROPE 12620/1), le règlement (2020/2092) permet au Conseil de l'UE, sur proposition de la Commission européenne, d'adopter à la majorité qualifiée des États membres des mesures de protection du budget de l'UE ou de suspendre l'approbation de programmes à la charge de ce budget en cas d'atteinte (ou de risque sérieux d'atteinte) à la bonne gestion financière de l’Union en raison d'un comportement imputable à une autorité d’un État membre.
Les gouvernements hongrois et polonais considèrent que le règlement ne dispose pas d'une base juridique appropriée, contourne les procédures dites 'article 7' sur le respect de l'État de droit, excède les compétences octroyées à l'UE et viole le principe de sécurité juridique.
Dans ces deux affaires, la Belgique, le Danemark, l’Allemagne, l’Irlande, l’Espagne, la France, le Luxembourg, les Pays-Bas, la Finlande, la Suède et la Commission sont intervenus au soutien du Parlement européen et du Conseil.
S'appuyant sur les conclusions de l'avocat général (EUROPE 12845/1), la Cour valide le règlement 'conditionnalité État de droit'.
Concernant la base juridique du règlement, le juge européen est d'avis que le règlement vise d'abord à protéger le budget de l'UE contre des atteintes découlant de manière suffisamment directe de violations des principes de l'État de droit et non pas à sanctionner de telles violations.
À cet égard, la Cour rappelle que le respect par les États membres des principes et des valeurs communes sur lesquelles est fondée l’Union, dont l’État de droit et la solidarité, justifie la confiance mutuelle entre ces États. Ce respect constituant ainsi une condition pour la jouissance de tous les droits découlant de l’application des traités à un État membre, l’Union doit être en mesure, dans les limites de ses attributions, de défendre ces valeurs.
La Cour précise sur ce point que le respect de ces valeurs ne saurait être réduit à une obligation à laquelle un État candidat est tenu en vue d’adhérer à l’Union et dont il pourrait s’affranchir après son adhésion. Et elle souligne que le budget de l’Union est l’un des principaux instruments permettant de concrétiser la solidarité entre États membres et, pour ce faire, les États membres doivent pouvoir faire confiance aux autres États membres sur le fait qu’ils garantissent une utilisation responsable du budget de l'Union.
Partant, estime le juge européen, un mécanisme de conditionnalité horizontale, qui subordonne le bénéfice de financements issus du budget de l’UE au respect par un État membre des principes de l’État de droit, peut relever de la compétence conférée par les traités à l’Union d’établir des 'règles financières' relatives à l’exécution du budget de l’Union.
Par ailleurs, la Cour estime que la procédure dite 'article 7' du traité européen et le règlement 'conditionnalité État de droit' ont un objet et des buts différents. La procédure 'article 7' permet de sanctionner des violations graves et persistantes des valeurs communes sur lesquelles l'Union est fondée, tandis que le règlement vise à protéger le budget de l'UE contre les atteintes à l'État de droit.
Étant donné que le règlement ne permet à la Commission et au Conseil d’examiner que des situations ou des comportements qui sont imputables aux autorités d’un État membre et qui apparaissent pertinents pour la bonne exécution du budget de l’Union, les pouvoirs conférés à ces institutions par ce règlement n’excèdent pas les limites des compétences attribuées à l’Union.
Quant à la violation prétendue de sécurité juridique qui découlerait du fait que le règlement ne définit pas la notion d'État de droit, la Cour souligne que les principes énoncés dans le règlement en tant qu'éléments constitutifs de l'État de droit (principes de légalité, de sécurité juridique, d’interdiction de l’arbitraire du pouvoir exécutif, de protection juridictionnelle effective, de séparation des pouvoirs, de non-discrimination et d’égalité devant la loi) sont amplement développés dans la jurisprudence européenne et trouvent leur source dans les ordres juridiques des États membres.
Par conséquent, les États membres sont à même de déterminer avec suffisamment de précision le contenu essentiel ainsi que les exigences découlant de chacun de ces principes.
Enfin, la Cour précise que le règlement requiert, pour l’adoption des mesures de protection du budget de l'UE, qu’un lien réel soit établi entre une violation de l’État de droit et une atteinte (ou un 'risque sérieux' d'atteinte tel que précisé dans la réglementation financière de l'UE) à la bonne gestion financière de l’Union. Une telle violation doit concerner un comportement imputable à une autorité d’un État membre et pertinent pour la bonne exécution du budget de l’Union.
Les mesures de protection pouvant être adoptées doivent être strictement proportionnées à l’incidence de la violation constatée sur le budget de l’Union. En particulier, selon la Cour, elles peuvent viser des actions et programmes autres que ceux affectés par une telle violation uniquement si cela est strictement nécessaire. Constatant que la Commission doit respecter, sous le contrôle du juge de l’Union, des exigences procédurales strictes qui impliquent notamment plusieurs consultations de l’État membre concerné, la Cour conclut que le règlement satisfait aux exigences du principe de sécurité juridique.
Voir l'arrêt de la Cour pour la Hongrie : https://aeur.eu/f/d6
Et celui pour la Pologne : https://aeur.eu/f/d7 (Mathieu Bion)