C’est un spectacle hautement contrasté qu’aura offert, sur la scène publique, le dernier Conseil européen. D’un côté, un Sommet UE-Balkans occidentaux, que les dirigeants de la Serbie, de la Macédoine du Nord et de l’Albanie avaient failli boycotter, de l’autre, une réunion des Vingt-sept accouchant d’emblée d’excellentes nouvelles pour l’Ukraine et la Moldavie, voire pour la Géorgie. Une matinée de 4 heures de discussions orageuses avec les six représentants balkaniques, suivie d’une après-midi totalement consensuelle sur la décision d’accorder le statut de candidat à l’adhésion à l’Union européenne à deux États de l’Est. L’annulation de la conférence de presse des dirigeants des institutions de l’UE à l’issue de la première séance et un feu d’artifice médiatique après la seconde. La déception et la tristesse dans un camp, l’euphorie jubilatoire dans l’autre. Ici, l’attentisme et le flou, là le volontarisme et une décision « historique » et « forte » (EUROPE 12978/1).
Et pourtant, il s’agissait de la même politique de l’Union européenne, celle de l’élargissement – comme si une sorte de schizophrénie fatale était à l’œuvre, mêlant une juste vélocité et d’injustes ralentissements.
Résumons. Dans le contexte de guerre actuel, l’Ukraine, la Moldavie et la Géorgie ont eu mille fois raison de demander l’adhésion. Dans l’UE, seuls les États baltes et d’Europe centrale et orientale, sauf la Hongrie, furent d’emblée favorables. Par sa communication originale, mais fructueuse, le Président Zelensky s’engagea dans une campagne de persuasion. Kiev répondit en un mois à toutes les questions de la Commission. Premier des grands États occidentaux de l’UE, l’Italie donna son feu vert, insinuant que les autres étaient contre. L’Allemagne et finalement la France basculèrent à leur tour. Le récit politique devint romanesque le 16 juin, avec l’équipée secrète, en train de nuit, du Président Macron, du Chancelier Scholz et du Président du Conseil italien, Mario Draghi, en direction de Kiev où ils donnèrent des assurances à Zelensky. Le 17, la Commission européenne recommandait le « oui » (EUROPE 12974/1). C’était plié : qui allait oser encore dire « non » ?
Outre les critères habituels, celui des souffrances du peuple concerné a été implicitement pris en compte : c’est un fait nouveau.
Le 23 juin, le Conseil européen unanime a donc pris la bonne décision au bon moment, même si celle-ci a, dans l’immédiat, accru la rage destructrice de la Russie : prise de Severodonetsk, bombardements de Kiev et dans le Nord et l’Ouest de l’Ukraine, livraison annoncée de missiles nucléaires à la Biélorussie. L’Ukraine a plus que jamais besoin d’armes et le statut de candidat à l’UE n’a rien à voir avec le nerf de la guerre. Longue sera celle-ci et d’autant plus long sera le chemin vers l’appartenance à l’Union. De toute façon, les Balkaniques peuvent en témoigner.
La Serbie a obtenu le statut de candidat en mars 2012, moins de trois ans après le dépôt de sa candidature. Les négociations commencèrent en 2014. Treize réunions de la conférence d’adhésion ont eu lieu, la dernière en décembre 2021 ; 22 chapitres sur 35 ont été ouverts, mais 2 seulement clôturés. Les relations trop étroites de la Serbie avec la Russie (elle n’a pas condamné l’invasion de l’Ukraine) ainsi que son contentieux non résolu avec le Kosovo la desservent certainement.
Plus étonnante est la lenteur du processus relatif au Monténégro, qui a obtenu le statut de candidat en 2010 et avec lequel les négociations ont commencé le 29 juin 2012, il y a donc dix ans déjà. La dernière réunion de la conférence a eu lieu en 2020 ; 33 chapitres ont été ouverts, aucun n’est clos. Le dernier rapport de la Commission révèle des progrès dans les divers domaines requis, mais la vie politique est polarisée à l’extrême et les acteurs ne semblent pas au niveau de leurs responsabilités. Dans une résolution récente (EUROPE 12978/6), le Parlement européen a exprimé ses préoccupations sur le fonctionnement de la démocratie parlementaire, les campagnes de désinformation et les menaces cybernétiques provenant notamment de la Russie et de la Chine. Au demeurant, le Monténégro s’est aligné sur la politique de l’UE à l’égard de la Russie (y compris les sanctions) et a déjà l’euro pour monnaie.
Ces deux pays ont le sentiment que leur adhésion a été bloquée et ils attendaient de la réunion du 23 juin un calendrier, un horizon.
Quant à la Bosnie-Herzégovine, elle a déposé sa demande d’adhésion en 2016, mais elle espérait recevoir, comme l’Ukraine et la Moldavie, le statut de candidat. Bien qu’elle soit minée par des dissensions internes, auxquelles Moscou ne serait pas étranger, un accord politique a été conclu le 12 juin entre les dirigeants du pays, accord qu’a salué le Conseil européen, tout en invitant ceux-ci à « achever d’urgence la réforme constitutionnelle et électorale » (EUROPE 12970/17). L’institution se déclare prête à accorder au pays le statut de candidat sur la base d’un rapport attendu de la Commission.
S’agissant du Kosovo, qui n’est toujours pas reconnu par cinq États membres de l’UE, il devra encore beaucoup patienter.
Dotées, elles, du statut de candidat, et de longue date, la Macédoine du Nord et l’Albanie attendaient depuis quatre ans l’ouverture des négociations d’adhésion. Leur situation a déjà été décrite dans cette rubrique le 16 juin (EUROPE 12972/1). Lors du Sommet UE-Balkans occidentaux, en dépit d’efforts de la Présidence française du Conseil de l’UE, la Bulgarie bloquait toujours cette ouverture pour la Macédoine du Nord. Le sort de l’Albanie étant lié à celle-ci, un découplage fut refusé à son Premier ministre, Edi Rama, qui n’était pas le moins amer à l’issue de la réunion (EUROPE 12978/2). Pour compliquer le tout, le Premier ministre bulgare avait été renversé la veille par un vote de défiance.
Coup de théâtre, le 24 juin, le Parlement de Bulgarie vota, à une large majorité, la levée du veto, ce dont se réjouit le Conseil européen (EUROPE 12979/7). Cependant, il est douteux que le texte adopté convienne, en l’état, aux autorités de Skopje : il prescrit que leur Constitution doit être modifiée pour inclure les Bulgares dans les groupes ethniques reconnus et, surtout, il signifie que « rien dans le processus d’adhésion à l’UE ne saurait être interprété comme une reconnaissance par la Bulgarie de la langue macédonienne » – ce qui n’était pas très chic. De nouvelles négociations de la dernière chance sont en cours.
Ce veto avait été présenté par Josep Borrell comme « un cadeau à la Russie » (Euractiv, 17 mai 2022). L’affaire aura en tout cas démontré qu’un seul pays de 6,5 millions d’habitants (sur les 447 millions que compte l’UE) pouvait, pendant plus de 20 mois, barrer la route à deux candidats balkaniques validés.
Au total, il n’y aurait rien d’étonnant à ce que les dirigeants européens soient durablement moins populaires auprès des Balkaniques que des Ukrainiens ou des Moldaves alors que les premiers peuvent se prévaloir d’une ancienneté certaine dans la course vers l’appartenance à l’Union. Il y a là quelque chose à réparer.
Renaud Denuit