Les ministres européens des Finances ont procédé à un premier échange, mardi 16 mai, sur le paquet législatif 'CMDI' visant à renforcer le Cadre européen de gestion d'une crise bancaire. Les discussions au Conseil de l'UE débuteront au niveau technique la semaine prochaine.
S'appuyant sur une déclaration de l'Eurogroupe de juin 2022 (EUROPE 12974/10), la proposition législative de la Commission européenne suggère d'étendre le champ de la résolution aux banques de taille moyenne défaillantes, à condition notamment qu'une banque concernée sorte définitivement du marché (EUROPE 13164/7, 13163/2).
Dans le passé, nous avons vu que « des banques de taille moyenne ont été restructurées en dehors du cadre réglementaire de l'UE et, souvent, en faisant appel à l'argent du contribuable », a noté le vice-président exécutif de la Commission européenne, Valdis Dombrovskis.
Pour financer cette extension du champ de la résolution, il serait possible de faire appel aux régimes nationaux de garantie des dépôts bancaires (DGS) afin de permettre à une banque défaillante d'atteindre l'obligation de mettre d'abord à contribution ses actionnaires et ses créanciers (principe du renflouement interne ou 'bail-in') à hauteur de 8% de son passif, pour faire éventuellement appel ensuite au 'Fonds de résolution unique' (SRF), le bras financier du volet 'résolution' de l'union bancaire en zone euro.
Plusieurs États membres ont fait état de leur réticence, voire de leur opposition à l'extension du champ d'application de la résolution aux banques de taille moyenne ainsi qu'à la possibilité d'un financement relais par les DGS nationaux. Ils ont souligné l'importance de maintenir intact le principe du 'bail-in'.
« Nous ne pensons pas qu'il soit nécessaire d'étendre le régime de résolution bancaire aux plus petites banques », a estimé le ministre allemand, Christian Lindner, pour qui le système allemand d'assurance intragroupe ('institutional protection schemes' ou IPS) ne doit pas être affaibli par le droit de l'UE. « Et nous avons besoin de préserver la responsabilité des actionnaires et des créanciers » vis-à-vis du marché avec le principe de renflouement interne, a-t-il ajouté. D'après lui, la proposition de la Commission suggère « une approche différente ».
La Finlande est sur cette ligne. « Utiliser les régimes DGS pour compléter le financement d'une résolution bancaire va à l'encontre du principe de 'bail-in' », a indiqué Annika Saarikko, dont c'était le dernier Conseil 'Écofin'. Même son de cloche pour la Slovaquie, la Roumanie et la Bulgarie. Pour ces pays, les régimes DGS doivent servir surtout, voire exclusivement, à couvrir les pertes essuyées en cas de liquidation d'une banque. La Slovénie ne souhaite pas non plus un recours aux DGS nationaux tant que le système européen de garantie des dépôts bancaires (EDIS), troisième et dernier volet de l'union bancaire, n'aura pas été mis sur pied. Quant à la Croatie, Malte et la Slovaquie, ils ont qualifié de question « sensible » le recours aux DGS nationaux pour financer une résolution bancaire.
Pas opposée prima facie à l'extension du champ de la résolution, la Belgique a néanmoins insisté sur le fait que les actifs 'MREL' d'une banque, mobilisés en premier lieu pour financer une résolution, doivent demeurer « la première ligne de défense ». L'Autriche et les Pays-Bas ont également défendu cette position.
Le Danemark s'est même prononcé pour une application de la directive 'BRRD', qui régit une résolution bancaire dans l'UE, à toutes les banques européennes.
Réagissant aux réticences de certains pays concernant le recours aux régimes DGS, la commissaire européenne aux Services financiers, Mairead McGuinness, a rappelé que cette disposition demeurerait « exceptionnelle » et ne modifierait en rien l'obligation de 'bail-in' à hauteur de 8% du passif d'une banque.
Parmi les États membres soutenant fortement la proposition législative et notamment l'extension du champ de la résolution bancaire, l'Espagne a estimé que le Fonds SRF devrait intervenir « automatiquement » dès que l'exigence minimale en matière de 'bail-in' a été remplie. Selon sa ministre, Nadia Calviño, la BCE pourrait intervenir pour fournir de la liquidité avant et après une résolution bancaire. Le Portugal a souhaité encore « plus d'ambition » dans l'utilisation des fonds alimentés par l'industrie pour financer une résolution bancaire.
Hiérarchie des créanciers. Le paquet législatif 'CMDI' propose également de modifier la hiérarchie des créanciers qui seraient touchés en cas de résolution bancaire. Serait ainsi créée une catégorie unique de déposants incluant les particuliers, les PME, les grandes entreprises ainsi que les autorités et entités publiques alors qu'actuellement, l'épargne des particuliers bénéficie d'une 'super-protection' à concurrence de 100 000 euros.
Ces nouvelles dispositions ont reçu le soutien de la Grèce. La Lituanie et la Pologne ont vu d'un bon œil que les dépôts des institutions publiques seront mieux protégés. D'autres pays ont néanmoins invité à la prudence en matière de modification de la hiérarchie, comme la République tchèque, la Croatie et l'Estonie.
Mais la création d'une seule catégorie d'épargnants protégés n'est pas du goût de tous les États membres. « Quel créancier devons-nous protéger ? », s'est interrogé le représentant français, pour qui les dépôts des grandes entreprises ne devraient pas être autant protégés que ceux des particuliers et de PME.
Les Pays-Bas ont aussi mis en garde contre une réforme qui augmenterait « significativement » les coûts pour les régimes DGS, qui sont alimentés par les banques elles-mêmes.
EDIS. Lors du débat public, dix États membres - Chypre, l'Italie, la Grèce, la Croatie, l'Espagne, Malte, l'Irlande, l'Estonie, la Lituanie et la Slovénie - ont rappelé l'importance de parachever l'union bancaire au mettant sur pied le système EDIS. Certains ont espéré que la proposition 'CMDI' constituera une première étape dans cette voie.
Au nom de la BCE, Luis de Guindos a largement appuyé les propositions de la Commission. Il a préconisé de revisiter le cadre prudentiel afin de prendre en compte les circonstances ayant conduit aux récentes défaillances de banques californiennes exacerbées par des retraits massifs et immédiats de liquidités que facilitent les nouvelles technologies.
Enfin, Mme McGuinness a aussi rappelé que la Commission était en train de réévaluer ses lignes directrices relatives aux aides d'État pour le secteur bancaire, évaluation qui devrait être finalisée au premier trimestre 2024. (Mathieu Bion)