La Commission européenne présentera, mardi 18 avril, un paquet législatif révisant le cadre de gestion de crise bancaire - directives 'BRRD' (2014/59) et 'DGS' (2014/49), règlement 'SRMR' (806/2014) - qui visera notamment à élargir le champ de la résolution bancaire à des banques de taille moyenne et à impliquer davantage les régimes nationaux de garantie des dépôts lors de la résolution d'une banque défaillante.
Il ne s'agit pas de revoir de fond en comble le cadre réglementaire régissant une crise bancaire mis en place après la crise financière de 2008 comme, par exemple, le nombre de grandes banques (120 institutions actuellement) tombant dans le champ d'intervention du 'Conseil de résolution unique' (SRB), l'autorité européenne chargée de résoudre un établissement de crédit défaillant. La Commission ne relance pas non plus la mise sur pied d'un régime européen de garantie des dépôts (EDIS), le troisième volet de l'union bancaire, faute de volonté politique au Conseil de l'UE.
L'objectif poursuivi est de mettre en application la demande spécifique de l'Eurogroupe qui, en juin 2022, n'était parvenu à s'entendre que sur le volet 'gestion de crise bancaire' des travaux visant à parachever l'union bancaire au sein de la zone euro (EUROPE 12974/10). Reste que parvenir à un accord politique PE/Conseil sur ce paquet législatif avant la fin de la législature, au printemps 2024, constituera un véritable défi.
« À ce jour, de nombreuses banques en difficulté de taille petite ou moyenne ont été traitées dans le cadre de régimes nationaux impliquant souvent l'utilisation de l'argent du contribuable ('bailout') au lieu des filets de sécurité financés par l'industrie, tels que le 'Fonds de résolution unique' (SRF) au sein de l'union bancaire, qui n'a encore jamais été utilisé dans le cadre d'une résolution », constate la Commission dans ses propositions, dont EUROPE a eu copie.
Tel fut notamment le cas lors de la restructuration de deux banques vénitiennes en 2017 (EUROPE 11816/10).
Extension du champ de la résolution bancaire
Actuellement, lorsqu'une banque importante est défaillante, la question posée aux régulateurs nationaux et/ou européens est de savoir si cette banque, faute de solution venue de l'industrie, doit être liquidée selon les règles nationales ou si elle doit faire l'objet d'une résolution, car cette voie pourrait s'avérer moins coûteuse en termes d'argent public et maintiendrait des fonctions critiques telles que la gestion des dépôts ou la poursuite des prêts à l'économie réelle.
Pour déterminer un tel choix, les autorités compétentes procèdent à une évaluation ('public interest assessment' ou PIA) pour savoir s'il existe un intérêt public à soumettre une banque à un processus de résolution sur la base de critères systémiques (impact sur la stabilité financière et sur les fonctions critiques, limitation du recours au financement public).
Dans sa proposition, la Commission cherche à mieux encadrer le pouvoir discrétionnaire des autorités compétentes, qui contribue, selon elle, à une application « restrictive » de l'évaluation de l'intérêt public. Est notamment introduite la possibilité de considérer qu'il existe un intérêt public à entamer une résolution lorsque l'impact de sa défaillance n'est que régional ou infraétatique alors qu'actuellement, seuls les impacts nationaux et européens sont pris en compte.
Cette disposition, qui permettrait d'inclure de plus petites banques dans le champ de la résolution, est vue plutôt d'un mauvais œil par les États membres dont le secteur bancaire est concentré autour de quelques grandes banques systémiques. Ces pays craignent que la résolution de petites banques défaillantes puise dans des mécanismes de financements auxquels ces petits établissements n'ont pas contribué initialement.
Même si l'évaluation de l'intérêt public demeure à la discrétion d'une autorité de résolution, la Commission précise qu'en cas de défaillance bancaire, les procédures nationales d'insolvabilité ne doivent être choisies comme stratégie privilégiée que lorsqu'elles sont plus performantes que la résolution. Les autorités de résolution devront ainsi démontrer plus en détail pourquoi une résolution n'est pas dans l'intérêt public.
Une intervention accrue des régimes nationaux de garantie des dépôts dans une résolution
Au sein de l'UE, l'industrie bancaire alimente des régimes nationaux de garantie des dépôts (DGS) bancaires qui permettent d'assurer en toute circonstance que l'épargne des particuliers est couverte à concurrence de 100 000 euros sur le compte d'une même banque.
Alors qu'ils ne sont généralement mis à contribution qu'en cas de liquidation d'une banque, la Commission propose de faciliter le recours aux régimes DGS lors d'un processus de résolution, notamment pour financer le transfert des dépôts couverts d'un établissement défaillant à une ou plusieurs autres banques.
D'après le droit de l'UE, une banque faisant l'objet d'une résolution doit d'abord financer les coûts inhérents à ce processus en mettant à contribution au moins 8% d'éléments de son passif avant que d'autres moyens financiers, tels que le Fonds SRF, puissent être mobilisés. C'est le renflouement interne ('bail-in'), par opposition au sauvetage via des fonds publics ('bail-out').
L'institution de l'UE innove en suggérant que la contribution des régimes DGS puisse être comptabilisée en tant qu'éléments de renflouement interne pour parvenir au seuil minimal de 8%. Elle fait notamment valoir que les banques de taille moyenne peinent à émettre les titres MREL éligibles au processus de renflouement interne et, donc, auraient du mal à accéder au 'Fonds de résolution unique' alors qu'une défaillance de ces établissements comporterait un risque pour la stabilité financière.
Dans le cadre d'un processus de résolution, la directive 'BRRD' instaure depuis 2016 une hiérarchie selon laquelle les actionnaires et les créanciers sont les premiers touchés en cas de résolution bancaire. Les dépôts des épargnants sont garantis à hauteur de 100 000 euros en toute circonstance tandis que les dépôts supérieurs à 100 000 euros peuvent être mis à contribution comme ce fut le cas lors de la restructuration du secteur bancaire chypriote.
Pour faciliter le recours aux régimes DGS dans un processus de résolution, la Commission suggère de rationaliser la hiérarchie actuelle en créant une catégorie unique incluant tous les déposants (particuliers, PME et grandes entreprises) quels que soient les montants. La catégorie super-préférentielle de l'épargne des particuliers inférieure à 100 000 euros étant supprimée, l'ensemble des déposants de cette nouvelle catégorie unique seraient placés sur un pied d'égalité en cas de défaillance bancaire. Et, au sein de la hiérarchie de la directive 'BRRD', cette catégorie unique serait mieux placée en cas de remboursement des créanciers que les créances ordinaires non garanties.
D'après certains observateurs, une telle révision législative contribue à renationaliser l'union bancaire en conférant plus de poids aux régimes nationaux. D'autres mettent en garde contre un traitement équivalent des dépôts détenus par des particuliers et par les grandes entreprises, si des pertes doivent finalement être imputées aux déposants.
À noter que la Commission inclut désormais la protection des dépôts des autorités locales dans les régimes DGS. Et toutes les succursales ('branches') appartenant à des banques établies dans des pays tiers seront tenues de s'affilier aux régimes de dépôts bancaires dans les États membres où elles sont actives.
Enfin, comme le réclame l'Allemagne, la spécificité des systèmes d'assurance intragroupes ('institutional protection schemes' ou IPS) semble avoir été prise en compte. Ces systèmes, lorsqu'ils sont reconnus comme des régimes DGS, seront exemptés de certaines exigences relatives aux remboursements des déposants et bénéficieront d'un délai plus long (six ans au lieu de quatre) pour modifier leur gouvernance, une évolution rendue nécessaire pour l'adoption de certaines mesures préventives. (Mathieu Bion)