Après plusieurs mois de discussions, les négociateurs du Parlement européen pour la révision du système d’échange de quotas d’émission (ETS) de l’Union européenne se sont finalement accordés sur des amendements de compromis couvrant la majeure partie de la proposition de révision, mardi 10 mai, à l’issue de la dixième réunion entre le rapporteur, Peter Liese (PPE, allemand), et les rapporteurs fictifs des autres groupes politiques.
Cette proposition de révision constitue la pièce centrale du paquet législatif sur le climat destiné à mettre l’UE sur la voie d’une réduction de ses émissions nettes de gaz à effet de serre d’au moins 55% d’ici 2030 (‘Fit for 55 package’).
Elle vise non seulement à renforcer l’ambition du système d’échange de quotas d’émission actuel (ETS1) – notamment en y intégrant le secteur maritime –, mais également à créer un nouveau marché du carbone couvrant les émissions du chauffage des bâtiments et du transport routier (ETS2 – EUROPE 12762/1).
Introduire l’ETS2 en deux étapes
Concernant l’ETS2, les négociateurs sont convenus d’étendre son champ d’application à tous les combustibles, s’alignant ainsi sur la position de M. Liese (EUROPE 12867/3).
En revanche, il ne s’appliquerait dans un premier temps qu’aux bâtiments commerciaux et aux activités commerciales de transport routier, à partir de 2025 (un an plus tôt que dans la proposition de la Commission).
En 2026, la Commission européenne serait chargée d’analyser la possibilité d’élargir l'ETS2 aux ménages privés, en fournissant une évaluation détaillée de l'évolution de la pauvreté énergétique et de la mobilité dans l'Union et dans chaque État membre.
Sur base de cette analyse, l’institution pourrait alors proposer aux colégislateurs une nouvelle initiative législative pour couvrir les ménages à partir de 2029.
Le compromis prévoit également une ‘pause d’urgence’ pour les ménages dans deux cas de figure.
Premièrement, l’ETS2 serait suspendu pour les ménages dans le cas où, au cours des six mois précédant l'année de sa mise en vigueur pour les ménages, le prix moyen des combustibles pour la consommation privée serait supérieur au prix moyen de mars 2022. La suspension prendrait fin une fois le prix en dessous de ce seuil.
Deuxièmement, dans le cas d’une entrée en fonction tardive du ‘Fonds social pour le climat’ (SCF) (un instrument destiné à compenser l’impact de l’ETS2 sur les ménages les plus vulnérables), la mise en application de l’ETS2 serait retardée jusqu’à ce que ce fonds soit opérationnel depuis au moins trois ans.
Un prix plafond
Les négociateurs souhaitent également fixer un prix maximum de 50 euros la tonne de CO2 dans l'ETS2.
Chaque fois que le prix moyen des quotas d’émission dépasse ce plafond, 10 millions de quotas seraient libérés de la ‘réserve de stabilité du marché’ (MSR) – un mécanisme visant à régler l’excédent de quotas –, afin d’augmenter l’offre de quotas dans l’ETS2 et ainsi pousser le prix du CO2 à la baisse.
La Commission serait chargée d’évaluer l’efficacité de ce prix plafond d’ici à 2029 pour éventuellement proposer de l’adapter à partir de 2030.
Limiter la répercussion sur les ménages
Dans un autre amendement de compromis, les négociateurs proposent d’introduire un système visant à garantir que les entités couvertes par l’ETS2 limitent la répercussion de leurs coûts additionnels (dus à l’ETS2) sur les consommateurs finaux.
Les entités réglementées seraient ainsi tenues de communiquer à la Commission européenne le pourcentage des coûts liés à la restitution des quotas qui est répercuté sur le consommateur final et de fournir à l'institution une explication lorsque ce pourcentage varie de plus de 5 points par rapport à la dernière période de référence.
Elles ne pourraient en outre pas répercuter sur le consommateur final plus de 50% des coûts liés à la restitution de quotas dans le cadre de l’ETS2. Dans le cas contraire, elles auraient l’obligation de verser une pénalité au Fonds social pour le climat.
Ce système de limitation de la répercussion des coûts sur les ménages devrait néanmoins faire l’objet d’une évaluation de la Commission au préalable, afin d’examiner sa faisabilité.
Pas d’accord sur les quotas gratuits
S’agissant de l’ETS1, les négociateurs du Parlement ne sont pas parvenus à s’accorder sur un certain nombre de points qui, par conséquent, feront l’objet d’amendements de compromis alternatifs.
C’est notamment le cas de la suppression des quotas gratuits.
Les négociateurs des groupes Verts/ALE, S&D, Renew Europe et La Gauche défendent ainsi un compromis consistant à éliminer tous les quotas d’émission gratuits pour les secteurs couverts par le futur ‘Mécanisme d’ajustement carbone aux frontières’ (MACF ou CBAM en anglais) d’ici 2031, soit six ans plus tôt que la proposition initiale de la Commission (EUROPE 12762/5).
Leur approche prévoit de maintenir 90% des quotas gratuits pour ces secteurs en 2025, 80% en 2026, 70% en 2027, 50% en 2028, 25% en 2029 et 0% en 2030 (EUROPE 12895/11). M. Liese, de son côté, souhaite réduire ces quotas gratuits de 10% entre 2028 et 2030, puis de 17,5% chaque année afin d’atteindre 0% d’ici la fin de 2034.
Reprenant une proposition du rapporteur, les négociateurs se sont mis d'accord pour introduire un système de bonus-malus visant à récompenser les entreprises avec de bons résultats en matière de décarbonation et à pénaliser les autres à travers l’allocation de quotas gratuits. EUROPE y reviendra.
Autre point de blocage : la réduction ponctuelle (one off reduction) du nombre de quotas en circulation dans l’ETS1 et l’intensité de la hausse du facteur de réduction linéaire (LRF – pourcentage déterminant la quantité de quotas dont le plafond diminuera chaque année).
Alors que les groupes Verts/ALE, S&D, Renew Europe et La Gauche souhaitent supprimer environ 205 millions de quotas de CO2 excédentaires de manière ponctuelle (contre 117 millions dans la proposition de la Commission), le PPE et le CRE s’opposent à cette possibilité.
Les premiers groupes susmentionnés proposent en outre de rehausser le LRF à 4,2%, tout en prévoyant une augmentation annuelle de celui-ci de 0,1% par an.
Selon l’approche défendue par ces groupes, les émissions des secteurs actuellement couverts par l’ETS1 seraient réduites de 67% à l'horizon 2030 par rapport aux niveaux de 2005, soit 6% de plus que ce que souhaite la Commission. S’alignant sur cette dernière, M. Liese considère ce niveau trop ambitieux (EUROPE 12942/4).
Utilisation des fonds de l’ETS
S’agissant de l’utilisation des recettes provenant de la mise aux enchères des quotas, les discussions n’ont pas permis de dégager un compromis sur l’ensemble des points.
Contrairement à Renew Europe (divisé sur le sujet) et aux conservateurs (CRE), les groupes PPE, S&D, les Verts/ALE et La Gauche souhaitent que les fonds ne puissent être dépensés ni pour l'énergie fossile ni pour des projets nucléaires.
Les groupes politiques sont en revanche largement unis en faveur d’un compromis prévoyant d’affecter au moins 12% des recettes à des moyens de transport publics respectueux du climat et au moins 12% au financement climatique international.
Ils sont également convenus de renforcer le ‘Fonds pour l’Innovation’ et de redéfinir son champ d’application.
Celui-ci serait ainsi renommé ‘Climate investment fund’ et ne servirait plus à financer uniquement des innovations, mais aussi des technologies existantes servant à la décarbonation qui ont besoin de soutien financier pour se développer.
Le fonds sera alimenté au total par 1,46 milliard de quotas (soit environ 50 millions de quotas supplémentaires). Si ceux-ci sont vendus aux enchères à un prix unitaire de 100 euros, cela signifie 146 milliards d'euros. Plus d’un dixième (12%) du fonds serait réservé à des investissements dans des énergies exclusivement renouvelables.
Le ‘Fonds pour la modernisation’ serait lui aussi rehaussé.
Enfin, concernant l’inclusion du secteur maritime et du secteur des déchets dans l’ETS1, ainsi que le mécanisme applicable en cas d’augmentation excessive des prix du CO2, les compromis conclus entre les groupes politiques correspondent à ce qui était attendu (EUROPE 12947/5). EUROPE y reviendra.
Le vote sur les amendements de compromis et le projet de rapport auront lieu les 16 et 17 mai en commission de l'environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire du Parlement.
Voir les amendements de compromis : https://aeur.eu/f/1ky (Damien Genicot)