« L’Europe est désormais le tout premier continent à présenter une architecture complète pour répondre à ses ambitions climatiques ». C’est avec ces mots que la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, a dévoilé, mercredi 14 juillet, le paquet législatif proposé par la Commission afin d’atteindre une réduction des émissions nettes de gaz à effet de serre (GES) de l’Union européenne d’au moins 55% d’ici 2030 par rapport aux niveaux de 1990, tout en plaçant l’UE sur la voie de la neutralité climatique à l’horizon 2050 (deux objectifs fixés dans la récente ‘Loi climat’).
Un paquet équilibré ?
Appelée ‘Fit for 55 package’, cette « feuille de route » vers les objectifs climatiques de l’UE comporte pas moins de treize propositions législatives, avec pour objectif de former un ensemble cohérent.
Le paquet inclut notamment des mesures liées au marché du carbone : révision du système d’échange de quotas d’émission (ETS) de l’UE ; création d’un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières de l’Union (MACF ou CBAM en anglais) ; mise en place du régime de compensation et de réduction de carbone pour l’aviation internationale (CORSIA).
Le paquet comprend également des mesures réglementaires, qu’il s’agisse de révisions de législations européennes existantes : règlement 2018/842 sur la répartition de l’effort, directive 2018/2001 sur les énergies renouvelables, directive 2018/2002 relative à l’efficacité énergétique, règlement 2018/841 sur l’utilisation des terres et la foresterie, règlement 2019/631 fixant des normes d’émissions de CO2 pour les voitures et camionnettes neuves, directive (2014/94) sur le déploiement d’une infrastructure pour carburants alternatifs.
Il propose aussi de nouvelles législations : création d’un Mécanisme social d’action pour le climat ; proposition de règlement relatif aux carburants durables pour les avions (‘ReFuelEU Aviation’) ; proposition de directive visant à accroître l’utilisation de carburants alternatifs durables dans le transport maritime (‘FuelEU Maritime’).
Enfin, il introduit également des nouveautés en matière de taxation via la révision de la directive 2003/96 relative à la taxation de l’énergie.
« Nous avons essayé de faire un paquet équilibré », a ainsi déclaré le vice-président exécutif de la Commission chargé du Pacte vert européen, Frans Timmermans.
Parmi toutes ces propositions (qui sont détaillées dans nos lignes – voir autres nouvelles), la proposition de réforme du système ETS est particulièrement importante, de par son ampleur, mais aussi du fait de son caractère controversé.
Renforcer le système ETS
Introduit en 2005, le système ETS de l’UE a créé un marché du carbone couvrant les émissions d’environ 10 000 installations du secteur de l’électricité, de l’industrie manufacturière, ainsi que des compagnies aériennes pour les vols au sein de l’espace économique européen (EEE).
Il repose sur un principe de plafonnement et d’échange des droits d’émission, conduisant les entreprises couvertes par ce système à soit réduire leurs émissions, soit à acheter davantage de droits d’émission à d’autres acteurs de ce marché carbone.
Afin de le renforcer, la Commission propose notamment de rehausser le facteur de réduction linéaire – pourcentage déterminant la quantité de quotas dont le plafond diminuera chaque année – de 2,2 à 4,2%, à partir de l’année suivant l’entrée en vigueur de la révision de l’ETS.
Cette augmentation est combinée avec une réduction ponctuelle (‘one-off reduction’) du plafond de quotas d’émission, « de sorte que le nouveau facteur de réduction linéaire a le même effet que s’il avait été appliqué à partir de 2021 », souligne la proposition de révision.
Et d’ajouter : « Cela garantit que la quantité globale de quotas (plafond) diminuera à un rythme annuel plus soutenu, ce qui se traduira par une réduction globale des émissions des secteurs relevant de l’ETS de 61% (contre 43% selon le système actuel) d’ici à 2030 par rapport à 2005 ».
Interrogé sur le moment auquel aurait lieu cette réduction ponctuelle, un haut fonctionnaire de l’UE a indiqué qu’il faudra attendre que la nouvelle législation soit en vigueur.
En revanche, la Commission ne prévoit pas d’introduire un prix plancher du carbone.
Quotas gratuits
Concernant les quotas gratuits, l’institution souhaite les éliminer progressivement, étant donné qu’elle compte établir un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (MACF) destiné justement à éviter les fuites de carbone.
Dans le cadre du système ETS actuel, ces quotas sont fixés jusqu’en 2025. À partir de 2026, ils seront réduits de 10% par an pour atteindre une suppression totale en 2036, selon la proposition de révision. Simultanément à cette suppression progressive, le MACF devrait être introduit (‘phase-in/phase-out’).
La Commission propose en outre une suppression complète des quotas gratuits pour l’aviation intra-EEE entre 2024 et 2027 (EUROPE y reviendra).
Extension au secteur maritime
Comme annoncé dans nos lignes (EUROPE 12760/2, 12752/1), la proposition de révision inclut en outre l’extension du système ETS aux émissions du transport maritime à partir de 2023.
Cela concernerait les émissions des voyages intra-EEE, les émissions à quai dans un port relevant de la juridiction d’un État membre et 50% des émissions de tous les voyages (entrants et sortants) extra-EEE.
Selon la proposition de révision, l’obligation de restituer des quotas s’appliquera aux compagnies qui exploitent les navires et sera progressive (pour plus de détails : EUROPE 12752/1).
Un nouveau marché carbone
Comme le laissaient présager les avant-projets fuités dans la presse, la Commission propose en outre d’établir un ETS distinct, mais adjacent au système actuel, pour les émissions du transport routier et des bâtiments (chauffage), ainsi que la création d’un nouveau fonds pour atténuer les impacts sociaux, en particulier pour les ménages les plus vulnérables (voir autre nouvelle).
« Nous avons choisi la tarification du carbone comme instrument de référence clair et fondé sur le marché, assorti d’une compensation sociale », a ainsi souligné Mme von der Leyen.
Vers un refus du Parlement ?
Saluant le travail de la Commission, le président de la commission de l’environnement, de la santé publique et de la sécurité alimentaire (ENVI) du Parlement européen, Pascal Canfin (Renew Europe, français) a, de son côté, réaffirmé son opposition à la création d’un nouveau système ETS pour le transport routier et les bâtiments, car « les gains climatiques associés sont extrêmement faibles et les coûts politiques sont extrêmement élevés ».
À son sens, la Commission aurait dû accompagner cette proposition « d’options alternatives » visant à diminuer les émissions de ces deux secteurs tout en conservant la cohérence du paquet ‘Fit for 55’, afin de créer les conditions pour « un débat éclairé ». « Aujourd’hui, il y a une forme de passage en force de la Commission sur ce sujet », a-t-il ainsi estimé.
Et d’ajouter : « Je m’emploierai donc à faire en sorte, depuis le Parlement européen, qu’il y ait une majorité pour abandonner ce projet ». Un cas de figure tout à fait possible, selon lui : « Ce que je vois aujourd’hui c’est que les Verts/ALE sont contre, la majorité de Renew Europe est contre, une grande partie des délégations socialistes (S&D) sont contre, La Gauche est contre et, pour d’autres raisons, CRE et ID sont contre ».
Questionné sur ces critiques, M. Timmermans a estimé que la Commission avait choisi la « meilleure proposition », tout en appelant ses détracteurs à suggérer des alternatives.
Selon lui, cette option permet de compenser les effets sociaux indésirables, car qui dit renforcement et extension du système ETS dit davantage de revenus provenant de la mise aux enchères des quotas.
Utilisation des revenus
Actuellement alimenté par la mise aux enchères de 450 millions de quotas de 2020 à 2030, le Fonds pour l’innovation sera ainsi presque doublé en taille (notamment grâce à un ajout de 50 millions de quotas provenant du système ETS et de 150 millions de quotas provenant du nouvel ETS), a indiqué un haut fonctionnaire européen.
Concernant le Fonds pour la modernisation, dont les ressources proviennent principalement de la mise aux enchères de 2% du total des quotas pour la période 2021-2030, la proposition prévoit de garder ce pourcentage. L’objectif reste le même : aider les dix États membres dont le PIB par habitant aux prix du marché en 2013 était inférieur à 60% de la moyenne de l’Union dans leur transition vers la neutralité climatique (la Bulgarie, la Croatie, l'Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, la Pologne, la Roumanie, la Slovaquie et la République tchèque).
Néanmoins, la Commission prévoit également la mise aux enchères de 2,5% supplémentaires du plafond pour financer la transition énergétique des États membres dont le PIB par habitant est inférieur à 65% de la moyenne de l’UE en 2016-2018, par l’intermédiaire du Fonds de modernisation. Seront ainsi bénéficiaires de ces revenus : les dix pays susmentionnés ainsi que la Grèce et le Portugal.
Enfin, il est à noter que la Commission propose également des modifications du système ETS en ce qui concerne l’aviation, afin notamment de s’aligner sur le système CORSIA (EUROPE y reviendra).
Voir la proposition de révision : https://bit.ly/3efi6Ld (Damien Genicot)