L’article 50 du Traité sur l'Union européenne (TUE) autorise la révocation unilatérale de la notification de l’intention de se retirer de l’UE, selon les conclusions rendues mardi 4 décembre par l’avocat général Manuel Campos Sánchez-Bordona dans l’affaire C-621/18.
En l’espèce, à la demande de plusieurs députés britanniques, une juridiction écossaise a saisi la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) de la question de la révocabilité de la décision prise par un État de quitter l’UE et des conditions à remplir pour une éventuelle révocation unilatérale.
L’objectif de la cour écossaise est d’offrir une « vision complète » aux parlementaires britanniques qui doivent se prononcer le 11 décembre sur l’accord négocié par leur gouvernement avec l’UE, en faisant le point sur la possibilité d’une « troisième voie ».
Au contraire du gouvernement britannique, l’avocat général Campos Sánchez-Bordona considère la requête de la cour écossaise comme recevable, en ce qu’elle « présente une importance pratique évidente ».
Faute de réponse à la question posée dans les traités européens, l’avocat général se fonde sur la Convention de Vienne sur le droit des traités (1969), considérant son article 68 comme « l’inspiration » de l’article 50 du TUE.
L’article 68 de la Convention de Vienne dispose : « [les instruments ayant pour objet de réaliser le retrait d’un traité] peuvent être révoqués à tout moment avant qu'ils aient pris effet ».
M. Campos Sánchez-Bordona plaide de plus pour le parallélisme des formes : puisque la décision de quitter l’UE est un acte unilatéral manifestant la souveraineté d’un État, la révocation de cette décision doit être un acte du même type, selon lui.
Aux termes du deuxième alinéa de l’article 50 du TUE, l’État membre notifie son « intention » de se retirer - et non sa décision - « étant entendu que les intentions peuvent varier », note en outre l’avocat général.
Ce dernier se fonde aussi sur l’arrêt rendu mercredi 19 septembre 2018 par la CJUE dans l’affaire C-327/18 PPU (EUROPE 12099), lequel indique que le système de mandat d’arrêt européen est applicable au Royaume-Uni jusqu’au Brexit, pour estimer que le Royaume-Uni « continue d’être membre de l’Union à tous égards » et ne peut donc pas être forcé de quitter celle-ci.
Conditions et limites
Persistant dans son application du principe juridique de parallélisme des formes, M. Campos Sánchez-Bordona estime que la révocation du retrait doit être effectuée au moyen d’un acte formel, au même titre que le retrait lui-même.
Il en va de même pour le respect des règles constitutionnelles de l’État membre, disposé par l’alinéa 1er de l’article 50 du TUE, et qui doit donc être assuré lors de la révocation du retrait, selon l’avocat général. En l’espèce, l’approbation parlementaire serait donc requise à l’appui de l’acte formel de renoncement au retrait.
La révocation serait également soumise à une condition de délai, c’est-à-dire envisageable uniquement pendant la période de négociation et devrait enfin respecter les principes de bonne foi et de coopération loyale pour éviter d’être entachée d’abus.
Controverse(s)
L’interprétation de l’article 50 du TUE faite par l’avocat général s’oppose à celle proposée par le Conseil et la Commission, lesquels envisagent l’unanimité au Conseil pour la révocation de la décision britannique comme seule hypothèse de retour sur l’activation de l’article 50.
Pour M. Campos Sánchez-Bordona, cette éventualité est incompatible avec l’article 50 du TUE, puisqu’elle priverait l’État membre de son droit de rester dans l’Union et contreviendrait ainsi à sa souveraineté et à ses règles constitutionnelles en octroyant un droit de véto à chacun des 27 autres États membres sur une décision devant dépendre de sa « volonté ».
Jo Leinen (S&D, allemand), membre de la commission des affaires constitutionnelles du PE, estime quant à lui que l’avocat général s’est « égaré » dans son raisonnement.
Réfutant l’utilisation faite par l’avocat général de la convention de Vienne, le député déplore la possibilité de « prise d’otage de l’UE » induite par la reconnaissance d’un droit à la révocation unilatérale.
La possibilité offerte à un État membre de « stopper la procédure contre la volonté des autres pour relancer la procédure de zéro » lui octroierait un « avantage disproportionné », selon M. Leinen.
La CJUE devrait rendre son arrêt sur l'affaire avant le vote du Parlement britannique sur l’accord de retrait, prévu le 11 décembre. (Mathieu Solal)