Bruxelles, 28/11/2006 (Agence Europe) - Comme nous l'avions brièvement mentionné dans notre bulletin N°9314, la vice-présidente de la Commission, Margot Wallström, a présenté le 22 novembre aux membres de la commission des Affaires constitutionnelles du Parlement européen les conclusions d'un document de travail de ses services sur le « coût de l'absence de Constitution européenne ». Il en ressort que, même si l'Union sait avancer sans la Constitution, « elle disposerait de moyens plus efficaces pour affronter les défis de la mondialisation » si le Traité constitutionnel était entré en vigueur, comme prévu, le 1er novembre 2006. Avec la Constitution, l'UE fonctionnerait aussi « avec davantage de démocratie et d'efficacité, à la fois sur le plan interne et externe » et pourrait mieux « maximiser les avantages » de ses élargissements, conclut le document.
Celui-ci met en évidence les domaines dans lesquels, sans Traité constitutionnel, « l'Union est freinée dans sa détermination à agir de façon simple, démocratique et efficace », à savoir notamment:
Le renforcement des politiques de l'UE. A) L'espace de liberté, sécurité et justice. « Les attentes des citoyens européens à l'égard de l'Union en matière de lutte contre le terrorisme ou de crime organisé, sont très fortes. Or, en l'absence de Constitution, ces aspirations sont plus difficiles à satisfaire », note la Commission. « Le cadre intergouvernemental, le processus de décision qui gouverne la coopération en matière pénale et les problèmes de la délimitation entre piliers en sont les raisons principales. La simple coopération se heurte vite à des limites, en particulier lorsque l'unanimité prévaut, et lorsque la coopération est cantonnée à des instruments intergouvernementaux n'ayant pas la légitimité démocratique et juridique inhérente à la méthode communautaire ». La Constitution prévoit une refonte totale des dispositions relatives à l'espace de liberté, sécurité et justice, faisant de cette matière une politique de l'UE à part entière. Regroupées dans un titre unique, les politiques de contrôle aux frontières, de visas, d'asile et d'immigration, mais aussi de coopération judiciaire ou policière tombent dans la Constitution sous le champ d'application de la méthode communautaire et en particulier de la procédure législative ordinaire (codécision) et de la majorité qualifiée. « Sans Constitution, l'Union se prive d'un véritable système européen d'asile, d'une réelle politique commune de l'immigration. Elle rate surtout un rendez-vous avec la coopération policière et judiciaire en matière pénale (…) Enfin, la perspective d'établir un parquet européen, compétent pour rechercher, poursuivre et renvoyer en jugement les auteurs et complices de crimes contre les intérêts financiers de l'Union, s'éloigne » ; B) L'énergie. Le niveau européen est reconnu comme le plus approprié pour répondre aux défis que sont la sécurité d'approvisionnement, l'augmentation de la consommation et le changement climatique, « mais en l'absence de Constitution, qui introduit une base juridique permettant d'adopter, en codécision avec le Parlement européen, des mesures relatives à la politique dans le domaine de l'énergie, les options dont dispose l'Union pour développer une politique d'envergure demeurent limitées » ; C) la recherche. « Agir de façon plus efficace dans ce domaine et se donner les moyens de faire face à la concurrence internationale est un impératif. Mais sans la Constitution, l'UE doit se limiter à soutenir la recherche, principalement à travers le programme-cadre et les programmes spécifiques, sans véritable développement d'un espace européen de recherche » ; D) politique sociale. Si les modifications en matière sociale demeurent limitées dans le Traité constitutionnel, fruit d'un consensus délicat entre les Etats membres, certaines dispositions permettraient cependant de renforcer la dimension sociale des politiques et actions communautaires. A titre d'exemple, une nouvelle clause horizontale imposerait à l'UE de prendre en compte, dans la définition et la mise en œuvre des politiques, les exigences liées à la promotion d'un emploi élevé, à la garantie d'une protection sociale adéquate et à la lutte contre l'exclusion sociale. En outre, le législateur communautaire devrait, selon la Constitution, observer dans tous les domaines les droits et principes économiques et sociaux de la Charte des droits fondamentaux. « Or en l'absence de Constitution, les citoyens, perdent la garantie que ces exigences seront prises en compte tant dans la phase d'élaboration des politiques que dans le cadre de leur mise en œuvre. La Constitution a également introduit une disposition pour clarifier le pouvoir de l'Union de légiférer dans le domaine des services d'intérêt général », note la Commission; E) la démocratie participative. « En l'absence de Constitution, l'Union se prive de l'initiative citoyenne qui permettrait à un million de citoyens de demander directement à la Commission de présenter une proposition » ; F) les droits fondamentaux. En intégrant la Charte des droits fondamentaux dans la Constitution, on a voulu doter l'UE d'un socle de droits fondamentaux juridiquement contraignant pour l'Union, ses institutions, agences et organes, mais aussi pour les États membres en ce qui concerne la mise en œuvre du droit communautaire. Ainsi, les droits proclamés deviennent effectivement et utilement invocables par les personnes face aux atteintes à leurs libertés. « Sans l'entrée en vigueur de la Constitution, les citoyens se voient privés de cette garantie ».
La cohérence des politiques extérieures. « Sans Constitution toutefois, l'Union ne dispose pas des instruments suffisants dont elle a besoin pour garantir la cohérence et l'efficacité de son action extérieure ». A l'heure actuelle, les dispositions relatives à l'action extérieure de l'UE sont éparpillées dans les traités. La politique étrangère et de sécurité commune fait l'objet d'un titre dans le Traité sur l'Union européenne tandis que la politique commerciale ou la coopération au développement apparaissent en ordre dispersé dans le Traité CE. « L'absence de Constitution constitue une occasion manquée d'apporter un peu de clarté et de cohérence dans ces dispositions éparses. En regroupant toutes les dispositions portant sur les relations extérieures sous un seul titre, le Traité constitutionnel a en effet le mérite d'améliorer leur lisibilité et de servir la cohérence de l'action communautaire. Cela permet également de formuler des principes et objectifs qui doivent guider l'action de l'Union sur la scène internationale dans tous ses aspects, y compris les volets extérieurs des politiques internes », estime la Commission. Un autre « rendez-vous manqué » concerne la politique européenne de sécurité et de défense (PESD). « La perspective d'une véritable défense commune, organisée dans le cadre de l'Union, s'éloigne et toute possibilité de coopération renforcée en la matière demeure exclue. La clause de défense mutuelle, qui implique l'obligation de porter assistance à tout État de l'Union faisant l'objet d'une agression, n'est pas d'application », regrette la Commission.
Les instruments au service de l'action extérieure de l'Union. « En l'absence de Constitution, c'est un acteur institutionnel de poids, pilier de l'action extérieure de l'UE, qui ne verra pas le jour: le ministre des Affaires étrangères ». Les traités actuels ne permettent pas de créer un tel poste, « car la double allégeance Conseil/Commission est incompatible avec les dispositions des traités ». En l'absence de ministre, la création d'un service européen pour l'action extérieure chargé de l'assister « n'a guère de sens », conclut la Commission.
Processus de décision. La Constitution introduit une nouvelle définition de la majorité qualifiée pour simplifier et faciliter la prise de décision au Conseil. La Constitution substitue au système actuel de pondération des voix le principe d'une double majorité des Etats membres et de la population. « Ce système, plus simple et transparent, renforce la double légitimité d'une Union d'Etats et de peuples. De plus, sa mise en œuvre permettrait d'atteindre plus facilement la majorité qualifiée requise pour l'adoption de l'une ou l'autre proposition ». Par ailleurs, poursuit la Commission, si la majorité qualifiée est plus facile à atteindre, elle devrait s'appliquer également plus fréquemment. Dans bien des cas, la règle de l'unanimité au Conseil provoque la paralysie, le rejet d'un seul Etat membre s'imposant à tous les autres. Or, plus le nombre d'Etats membres est élevé, plus a fortiori le risque de blocage est important. La Constitution limite ce risque, en élargissant le champ d'application de la majorité qualifiée au Conseil qui, dans vingt-quatre cas, se substitue à la règle de l'unanimité. « Ainsi par exemple, les décisions en matière d'immigration ou de culture resteront, en l'absence de Constitution, soumises à la règle de l'unanimité », déplore la Commission. En faisant de la procédure de codécision la procédure législative ordinaire, et en l'appliquant à un nombre plus grand de domaines, la Constitution renforce le rôle du Parlement en tant que législateur. La Constitution renforce aussi le pouvoir du Parlement européen en matière d'accords internationaux: ce dernier doit donner son avis conforme sur tous les accords qui concernent des matières relevant de la codécision. Les parlements nationaux, dont la faculté d'intervenir dans le processus décisionnel communautaire est facilitée par la Constitution, « ont également à perdre de l'absence de Constitution », estime la Commission.
Les institutions. A l'heure actuelle, le Conseil européen est présidé par le Chef d'Etat ou de gouvernement dont le pays exerce la Présidence tournante du Conseil, qui change tous les six mois. « En l'absence de Constitution, ce système perdurera au lieu d'une Présidence stable, permettant d'améliorer la cohérence, la continuité et l'efficacité des travaux du Conseil européen », note la Commission. Le Président du Conseil européen, tel que cela est prévu par la Constitution, pourrait rester en place pour un mandat de deux ans et demi à cinq ans, ce qui renforcerait la représentation de l'Union au plus haut niveau. En ce qui concerne la Commission européenne, la Constitution prévoit qu'à partir de 2014, le collège sera composé d'un nombre de membres correspondant aux deux tiers du nombre des Etats membres, soit 18 Commissaires dans une Union à 27. Le Conseil européen devra établir un mécanisme de rotation égale entre Etats membres, veillant à refléter l'éventail démographique et géographique des Etats membres. « En l'absence de Constitution, cette question reste en suspens. Elle devra être réglée - déjà pour ce qui concerne le prochain collège - sur base du Traité de Nice qui, s'il définit le principe d'une Commission réduite, ne fixe pas pour autant le nombre de Commissaires, laissant ainsi le champ libre à de vives discussions.. De plus, en traitant la question de la composition de la Commission de manière isolée, on risque de porter atteinte à l'équilibre institutionnel obtenu dans le cadre d'un accord plus global et équilibré », note la Commission. (hb)