Réunis à Luxembourg pour la dernière réunion ministérielle sous Présidence française du Conseil de l’Union européenne, les ministres de l’Environnement des 27 États membres de l’UE ne sont pas encore parvenus à s’accorder sur une position de négociation commune (‘orientation générale’) concernant cinq dossiers du paquet législatif sur le climat (‘Fit for 55 package’), mardi 28 juin, à l’heure où nous mettions sous presse. En cause : la persistance de divisions sur la révision du système d’échange de quotas d’émission (ETS) de l’UE, y compris la création d’un deuxième marché carbone couvrant les bâtiments et le transport routier (ETS2 ou ETS BRT), ainsi que sur le ‘Fonds social pour le climat’.
Dès le début de la réunion des ministres, vers 9h50, la Présidence française a rappelé les liens entre les cinq propositions débattues (EUROPE 12980/4), en insistant sur la nécessité de préserver la cohérence et l’équilibre du paquet ‘Fit for 55’.
« Soit nous parvenons à un accord historique sur les 5 dossiers, soit il n’y a pas d’accord », a ainsi prévenu Agnès Pannier-Runacher, ministre française de la Transition énergétique.
À l’instar du vice-président exécutif de la Commission européenne chargé du 'Pacte vert', Frans Timmermans, la présidente de la réunion a ensuite appelé ses collègues à faire preuve d’un « esprit de compromis » afin de permettre au Conseil de boucler les cinq dossiers en question et de pouvoir débuter les négociations avec le Parlement européen (‘trilogues’) le plus tôt possible.
Plus de trois heures plus tard, à l’issue d’un tour de table au cours duquel chaque pays a exposé sa position, Mme Pannier-Runacher a néanmoins été forcée de proposer aux ministres de suspendre les discussions relatives au paquet ‘Fit for 55’ et d’y revenir plus tard dans la journée sur base de nouvelles suggestions de compromis.
Le tour de table a en effet démontré la persistance de divisions trop importantes pour parvenir à un accord sur deux des cinq dossiers soumis à approbation : - la révision du système d’échange de quotas d’émission (ETS) de l’UE, y compris la création d’un deuxième marché carbone couvrant les émissions de gaz à effet de serre (GES) issues du chauffage des bâtiments et du transport routier (ETS2 ou ETS BRT) ; - la création d’un ‘Fonds social pour le climat’ (FSC) visant à atténuer les potentiels impacts socioéconomiques négatifs de l’ETS2, en particulier pour les ménages les plus vulnérables.
À l’heure de notre bouclage, un deuxième tour de table entamé un peu avant 19h était en cours, alimenté par de nouvelles propositions de la Présidence française.
Quelle taille pour le FSC ?
Les ministres discutaient ainsi notamment des lignes de fractures sur le Fonds social pour le climat (FSC) : volume, lancement et durée du Fonds, gouvernance et gestion communautaire centralisée versus gestion partagée…
Les plus grosses divisions portaient sur la taille du FSC que la Présidence française du Conseil de l’UE avait fixée à l’entame de la réunion à 59 milliards d’euros pour la période allant de 2027 à 2032, dont 18,6 milliards pour les bénéficiaires nets du Fonds, contre une proposition initiale de la Commission de 72 milliards pour 2025-2032.
À l’ouverture du deuxième tour de table, Mme Pannier-Runacher a d’ailleurs indiqué que la proposition française lui semblait toujours la plus à même de répondre aux diverses préoccupations.
« On estime que notre proposition représente un point d’équilibre », a ainsi déclaré la ministre française, précisant que des assurances seraient données pour que le volume du Fonds « reflète le niveau de décarbonation » mis en œuvre avec l’ETS2.
Pour que l’argent ne transite pas par les budgets nationaux - une crainte soulevée par certains pays -, la Commission - et non les États membres - sera également responsable de la mise aux enchères des quotas de l’ETS2. La Présidence française propose aussi de faire davantage de transferts de ressources du Fonds vers des programmes de fonds de cohésion, comme l'ont demandé plusieurs pays, mais la Commission devra d'abord approuver ces transferts.
Ces nouvelles suggestions peinent toutefois à convaincre les États membres.
Si des ‘poids lourds’ comme l’Italie ont pu indiquer, dès mardi matin, qu’ils pouvaient accepter ce compromis français sur le FSC, d’autres ‘poids lourds’, emmenés par l’Allemagne, ont lancé une offensive pour réduire la voilure du Fonds.
En début de journée, Berlin a ainsi proposé un compromis permettant d’arriver à 48,7 milliards d’euros. « Une grande concession », selon le ministre allemand, Robert Habeck, soutenu dans sa démarche par le Danemark, la Finlande, la Suède ou encore les Pays-Bas. Les dernières propositions de la ministre française ne les ont toujours pas convaincus à l'heure où nous mettons sous presse.
Ces pays dits ‘frugaux’ n’ont jamais été emballés par cet outil du FSC, estimant que d’autres formes de soutien existent. Le ministre danois, Dan Jorgensen, a ainsi souligné son refus de voir se créer ce qu’il a assimilé à un « nouveau fonds de cohésion ». Il a aussi souligné que le Plan de relance européen et le nouveau cadre financier pluriannuel consacrent déjà une large part – « plus de 600 milliards » – à l’amortissement des transitions énergétiques. La ministre finlandaise, Maria Ohisalo, a également exprimé son souhait de réduire la taille du Fonds, de limiter la part de l’ETS2 qui le financera et de réserver son montant aux pays bénéficiaires nets.
À l'instar de ces deux derniers pays, les Pays-Bas ont soutenu la proposition allemande et milité pour une entrée en vigueur plus rapide de l’ETS2 qui a été retardé d’un an avec « les mêmes ambitions de départ ».
Obtenue par EUROPE, la proposition allemande discutée dans la journée redéfinit le calcul de la façon suivante : 18% des recettes de l’ETS2 (contre 25% dans les compromis actuels) permettraient d’alimenter le Fonds à hauteur de 41,2 milliards (avec un prix de la tonne de carbone supposé à 50 euros) ; 150 millions de quotas carbone de l’ETS2 le financeraient aussi à hauteur de 7,5 milliards d’euros et ne seraient plus affectés au Fonds d’innovation.
La Pologne et des pays comme Malte ou Chypre n’ont pas pu soutenir une telle idée, rappelant que le FSC est déjà insuffisant, à leurs yeux, pour amortir le choc socioéconomique de la transition vers des économies décarbonées.
La guerre en Ukraine « n’a fait qu’accroître l’effet négatif sur la population et, en parallèle, le Fonds a été réduit, ce qui est inacceptable », a lancé la ministre polonaise, Anna Moskwa.
« On a besoin du Fonds maintenant et une période de 8 ans nous paraît bien », a-t-elle ajouté, plaidant pour un soutien accru via les aides directes et un transfert plus important dans le cadre de la gestion partagée.
La Bulgarie a aussi exprimé son souhait que le Fonds reste le plus proche possible de la proposition initiale de la Commission. Mardi matin, elle a indiqué qu’elle ne pouvait pas accepter les propositions françaises. Lors du second tour de table, la Grèce a souligné qu’avec un prix de la tonne carbone qui pourrait aussi être à 100 euros, cela reviendrait à alimenter le Fonds avec « 15% » des recettes de l’ETS2, ce qui représenterait une diminution considérable du volume du Fonds et serait inacceptable.
Des dossiers pris en otage
Conséquence directe des divisions sur l’ETS et le FSC : les trois autres propositions – la révision du règlement sur la répartition de l’effort (ESR) ; la révision du règlement sur l’utilisation des terres, le changement d’affectation des terres et la foresterie (UTCATF ou LULUCF en anglais) ; la révision des normes d’émission de CO2 des voitures et camionnettes neuves – ont été mises en suspens.
Même si les projets d’orientation générale sur les deux premiers dossiers sont a priori relativement stables (EUROPE 12981/2, 12981/3), les textes pourraient en effet être rouverts afin d’obtenir un accord sur l’ensemble des cinq propositions.
Concernant les normes d’émission de CO2 des voitures et camionnettes neuves, la réunion a démontré qu’il s’agit encore d’un sujet clivant entre les États membres (EUROPE 12981/4). (Damien Genicot et Solenn Paulic)