INTRODUCTION
À partir de 2014, la politique de cohésion fera peau neuve. Non seulement il s'agit d'une nouvelle période de programmation qui débute, mais surtout le mécanisme de solidarité européen devrait être dépoussiéré. Sous la houlette de Johannes Hahn, commissaire européen chargé de la politique régionale, la politique de cohésion et les nombreux fonds structurels sont rénovés: le Fonds européen pour le développement régional (FEDER), le Fonds social européen (FSE), le Fonds de cohésion, le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADR) et le Fonds européen pour les affaires maritimes et la pêche (FEAMP).
Peu après sa proposition budgétaire de 376 milliards d'euros, faisant de la politique de cohésion le second poste budgétaire européen après la Politique agricole commune, la Commission européenne a présenté, en début d'automne 2011, un paquet de mesures législatives destinées à redynamiser, faciliter, optimiser les fonds structurels et leur absorption dans les régions d'Europe.
Sous un nouveau vocable de politique d'investissement, et avec un accent sur les résultats, la simplification et la gouvernance multi niveau, la démarche de la Commission pour la prochaine politique de cohésion est-elle plus une opération cosmétique ou une petite révolution est-elle véritablement en marche? Que restera-t-il du budget et des innovations lorsque les textes seront passés sous la loupe du Conseil et du Parlement européen ? Cet Europe Document résume les doutes émis par les parties prenantes, avec un droit de réponse du commissaire en charge de la politique régionale, Johannes Hahn.
LES GRANDES NOUVEAUTÉS POUR 2014
Le changement de cap consisterait à viser davantage la performance et les résultats (aveu étant ainsi fait à demi-mot que le taux d'absorption moyen de 33% est vraiment trop bas). Il se concentrerait sur les priorités de la stratégie UE 2020 - onze thématiques sont reprises, mais s'éloignent peu de celles du Traité de Lisbonne. Surtout en simplifiant les démarches, notamment en autorisant qu'elles s'effectuent en ligne. Á cette fin, un seul règlement, sorte de colonne vertébrale de la prochaine programmation, reprend toutes les dispositions communes aux cinq fonds dans son premier volet, et précise encore celles qui sont communes aux FEDER, FSE et Fonds de cohésion uniquement. Des réglementations spécifiques viennent s'atteler à cette « bible » de la cohésion.
Conditionnalité. Quelles innovations contient ce document pilier des fonds structurels ? À vrai dire nombreuses sont celles qui posent des problèmes dans les négociations, nous y reviendrons donc plus en détail ultérieurement. La première partie du règlement général prévoit qu'un « contrat de partenariat » soit conclu entre la Commission et les États membres, et elle introduit également le concept de conditionnalité supposé inciter à plus de performance.
Ces conditionnalités sont nombreuses et s'égrènent tout au long du cycle de vie d'un programme financé par les fonds structurels. Il y a des conditions « ex ante », série de critères très précis à remplir avant même l'obtention des fonds, et d'autres dites « ex post », qui sont des jalons à respecter pour débloquer une réserve de performance, fixée à 5% de chaque dotation nationale gelé comme un incitant à la performance. De loin la plus controversée, la conditionnalité macro-économique est l'épée de Damoclès au dessus de tous les fonds structurels. Elle prévoit la suspension partielle ou totale de leur versement si un gouvernement national fait preuve de mauvaise gestion budgétaire. Le mécanisme était déjà établi pour le Fonds de cohésion, il est désormais proposé qu'il soit étendu à tous les fonds. D'autres nouveautés notables sont la possibilité de coordonner les fonds pour un même projet, ou encore d'augmenter le taux de cofinancement européen de 10 points de pourcentage si un État se trouve en difficulté économique. Dans le meilleur des cas, cela représenterait un financement européen à 95%. La Grèce bénéficie déjà d'un tel relèvement du taux de co financement sous cette période de programmation depuis quelques mois.
Éligibilité. La seconde partie du règlement général s'applique au FEDER, FSE, et Fonds de cohésion, mais cette partie comporte bon nombre d'exceptions et de pourcentages. Elle introduit une nouvelle catégorie intermédiaire de régions, toujours basée sur le PIB (cet indicateur est pourtant souvent controversé). Sous cette nouvelle répartition par catégorie figurent désormais les régions en développement dont le PIB est inférieur à 75% de la moyenne européenne, les régions en transition dont le PIB oscille entre 75 et 90%, et les régions les plus développées dont le PIB dépasse les 90% de la norme européenne. Cette répartition est valable pour le FSE et le FEDER, le Fonds de cohésion prévaut toujours pour les pays dont le revenu national brut (RNB) est en deçà de 90% de la moyenne des 27. La dotation totale de la cohésion ne pourra cependant pas dépasser 2,5% du PIB national, un seuil en baisse par rapport aux 3,8% de la programmation actuelle.
Concentration thématique. Dans les règlements spécifiques apparaît très clairement une volonté de concentration des fonds sur des thèmes clés. La liste des priorités pour le FEDER est élargie à 11 thématiques estampillées « stratégie UE 2020 » (recherche, TIC, PME, économie faible en carbone, adaptation aux changements climatiques, environnement, transport durable, emploi, inclusion sociale, éducation, efficacité de l'administration publique). Mais les régions ne seront pas pleinement libres d'y faire leur shopping, la Commission étant en mesure d'imposer quand même des quotas selon les catégories des régions pour soutenir l'efficacité énergétique et les énergies renouvelables, l'innovation, les PME. Un cloisonnement qui devra être de 50% pour les régions les moins développées, mais qui grimpe à 80% pour les régions les plus riches. Aussi, 5% des ressources du FEDER devront être alloués au développement durable des zones urbaines. Des pourcentages encore pour le FSE qui devra, à hauteur de 20%, faire la promotion de l'inclusion sociale et lutter contre la pauvreté. Les thématiques pour le fonds de cohésion sont le transport et à l'environnement.
LES GRANDS PERDANTS DE LA RÉFORME
À l'heure où la Commission se targue d'avoir fait des propositions pour simplifier la politique de cohésion, améliorer ses résultats et mettre l'accent sur la valeur ajoutée européenne, d'autres acteurs grincent des dents. La façon dont la Commission a revu le mécanisme de solidarité européen, désormais vendu comme un mécanisme d'investissement, risque d'en laisser plus d'un sur le carreau. Tour d'horizon des laissés-pour-compte de la future politique de cohésion.
La Hongrie et les pays baltes. Les premiers à monter au créneau après la publication des propositions de la Commission ont été l'Estonie, la Lettonie, la Lituanie et la Hongrie. L'objet de leurs griefs serait l'abaissement du montant maximal de leur dotation au titre de fonds structurels à 2,5% de leur PIB (contrairement à plus de 3% durant la programmation actuelle). En effet, ils se sentent injustement lésés par la combinaison de deux facteurs. D'une part une méthode de calcul basée sur des estimations du PIB, qui sera dans leur cas très bas en conséquence de la crise. D'autre part, le fait que tous les pays, riches ou pauvres confondus, soient assujettis au même pourcentage. Dans une lettre écrite aux présidents des institutions européennes dès septembre 2011, ces quatre pays assuraient que cette disposition les frapperait plus durement, alors même que leur taux d'absorption des fonds de cohésion est au dessus de la moyenne de l'UE. Ils réfutent l'idée selon laquelle la dotation maximale dans le cadre de la politique de cohésion doit être liée au PIB, car ils estiment que les projections de cet indicateur ne sont pas fiables, et ne préjugent en rien de la capacité d'absorption d'un État. Lors des négociations au Conseil, ces quatre pays souhaiteraient bénéficier de compensations, voir d'un taux maximum différencié reflétant leurs difficultés actuelles.
Régions ultrapériphériques. Déjà à la traîne de manière générale, les régions ultrapériphériques (RUP), éparpillées de par le globe, ne sortiraient pas gagnantes à partir de 2014. Johannes Hahn, le commissaire en charge du développement régional, le concède à Agence Europe lors d'un entretien (en fin de document): « Il y a un changement, mais si l'on compte tout ensemble, la diminution est minime. Les craintes sont à propos de l'allocation spéciale (nldr: prévue par le traité pour compenser les handicaps structurels des RUP), mais nous proposons de compenser à peu près tout en introduisant un montant pour la coopération transfrontalière ».
Mais Carlos César, le président de la conférence des RUP, ainsi que de la région des Açores, ne l'entend pas de cette oreille. Il estime que l'aide annuelle dispensée par habitant dégringolerait de 35 à 20 euros. « On ne peut trouver aucune justification à ces larges coupes », estime-t-il, absolument opposé à la compensation à laquelle fait référence le commissaire Hahn: « Il ne peut y avoir de compromis entre deux instruments avec des buts, priorités et objectifs très différents. L'allocation spéciale est prévue pour compenser des handicaps permanents et structurels dans les RUP, comme la distance et l'isolation, sa réduction n'est en aucun cas 'compensée' par des financements qui sont destinés à promouvoir la coopération territoriale avec les pays voisins », fait valoir M. César à Agence Europe.
Mécanisme pour l'interconnexion de l'Europe. Parmi les autres perdants de la prochaine politique de cohésion, on citera les pays bénéficiaires de la politique de cohésion en général. En effet, un récent instrument financier proposé par la Commission européenne pourrait les empêcher d'utiliser comme bon leur semble l'argent issu du fonds de cohésion. Il s'agit du Mécanisme pour l'interconnexion de l'Europe (MIE) qui vise à s'attaquer à la dimension transfrontalière des réseaux de télécommunication, d'énergie et de transport. Une partie des fonds de cohésion viendrait alimenter les investissements dans ce dernier domaine en particulier. En effet, sur les 68,7 milliards d'euros prévus pour le Fonds de cohésion, 10 milliards seraient redirigés vers le Mécanisme pour l'interconnexion de l'Europe dans le domaine du transport, ce qui ferait grimper la somme dévolue au transport à 31,7 milliards d'euros.
Si l'intention de la Commission est louable, la Slovénie et le groupe des pays dits de Visegrad se sentent lésés et s'y opposent. Ce groupe réuni quatre pays d'Europe centrale qui sont les plus grands bénéficiaires de la cohésion parmi les nouveaux États membres: la Hongrie, la République tchèque, la Slovaquie et la Pologne, ce dernier étant le plus virulent dans son opposition (il prendra la tête de la présidence du groupe en juillet). Ces pays, dans le cadre de la cohésion, se voient en effet dans l'obligation d'investir dans des infrastructures de transport à cheval sur les frontières, des projets qui ne constituent pas nécessairement leurs priorités immédiates. D'autant plus que la gestion des projets serait centralisée, dans les mains de l'agence exécutive du réseau transeuropéen de transport (TEN-T EA), à Bruxelles. C'est un bras de fer qui s'annonce entre le commissaire européen au Transport, Siim Kallas, et les pays de la cohésion qui ne veulent pas se voir privés non seulement d'une partie du budget, mais encore de leur souveraineté dans le choix des projets. Néanmoins, le commissaire au Transport s'est déjà exprimé très fermement sur le sujet, et n'est aucunement prêt à renoncer à cette ligne budgétaire qui permettrait, selon lui, de mieux connecter l'Est et l'Ouest de l'Europe. Il regrette amèrement que les pays de la cohésion interprètent mal la démarche des pays de Visegrad, et de la Slovénie: « Cette ligne séparée du budget a été établie pour leur bénéfices, pour les aider à surmonter les difficultés à établir des projets ferroviaires transfrontaliers complexes et financer ces projets importants avec le même taux élevé de cofinancement » déclarait le commissaire début février lors d'une conférence sur le sujet organisé par le think tank European Policy Center. Il s'oppose de ce fait à toute pression des États membres pour que les 10 milliards soient détournés et aillent grossir les budgets nationaux des pays de la cohésion. Il se murmure, du coté de la Commission, que si les 10 milliards ne vont pas au MIE, ils seraient tout simplement rayés du budget de la cohésion, les pays bénéficiaires de la cohésion ayant dès lors tout intérêt à se contenter de cette option.
LES GRANDS DÉFIS DES NÉGOCIATIONS
En présentant des propositions législatives de réforme, la Commission a pris le risque d'être désavouée. Les réactions à ses propositions en témoignent. Le commissaire Hahn a dû faire face à une levée de bouclier de la part du Parlement européen, du Conseil et des parties prenantes, comme le Comité des régions ou les représentants de collectivités locales.
Le spectre de la « condition macro-éco ». Les critiques les plus virulentes ont été portées contre la conditionnalité macro-économique. Cette menace constante de suspension des fonds devrait donc inciter le pays à être bon élève, et à ne pas jouer avec le feu en matière de dépenses. Dans l'actualité récente, l'exemple hongrois est le premier cas de figure de l'application d'une telle conditionnalité appliquée au fonds de cohésion uniquement. Or, nombreux sont ceux qui considèrent injuste que cette règle soit étendue à tous les fonds structurels, le Parlement européen et une poignée d'États membres en tête. Motif: les autorités locales pourraient en définitive être pénalisées pour des erreurs commises par les gouvernements nationaux des États membres, avec le risque de frapper plus durement encore des régions en difficulté. De plus, il y a la crainte que l'application de cette conditionnalité macro-économique n'engendre un cercle vicieux. Le gel des fonds pourrait forcer les gouvernements nationaux à rembourser les bénéficiaires sur base de ressources propres, creusant davantage les déséquilibres budgétaires. Rappelons que deux puissants pays sont instigateurs de ce mécanisme: la France et l'Allemagne. Il sera donc difficile de tirer un trait sur cette règle. À ce stade, une des solutions de rechange mise en avant par une dizaine États membres, serait de réclamer, lors des négociations, que la conditionnalité macro-économique s'applique à tous les fonds européens, et pas seulement aux fonds structurels. Les porteurs de cette suggestion sont l'Italie, le Portugal, la Hongrie, la Pologne, la Slovénie, la Lituanie, l'Estonie, la Roumanie, la Bulgarie et Malte.
Cloisonnement contre flexibilité. Les critiques sont peu nombreuses sur le choix des 11 thématiques prioritaires. Cette concentration thématique devrait néanmoins être assouplie, estiment certaines parties prenantes. Il y a un réel souhait, de toute part, d'aller vers plus de flexibilité lors du choix de financer des projets qui répondent à ces thématiques. L'assemblage de priorités devrait avant tout être arrêté en fonction des spécificités et des besoins des régions. Ce qui passe nettement moins bien, c'est le cloisonnement (ring-fencing) qui découpe en pourcentages les dépenses de la cohésion, par secteur, et selon le type de régions (les régions plus développées, en transition et moins développées devraient respectivement investir à hauteur de 80%, 50% ou 20% dans un mélange d'efficacité énergétique, d'innovation et de soutien aux PME). La Commission aurait dû faire preuve de plus de souplesse dans ses propositions afin de laisser une plus grande marge de manœuvre aux États membres et aux régions. Surtout pour garder une cohérence avec sa volonté de performance et de résultat. Ce sont surtout les pays les plus riches qui contestent le concept de « cloisonnement », car ce sont ceux qui auront le moins de liberté à cause de pourcentages prédéfinis élevés et des trois priorités retenues.
Quid des contrats de partenariat ? Le nouveau concept de contrat de partenariat soulève aussi bien des questions, mais surtout du côté des collectivités locales. Conclus entre la Commission et chaque État membre, ces contrats préciseraient les engagements des partenaires aux niveaux national et régional, ainsi que ceux de la Commission. Certains, le Comité des régions en tête, sont d'avis que le texte de la Commission est trop vague sur le rôle dévolu exactement aux États membres et aux régions dans cet accord. La gouvernance « multi-niveau » ne serait pas suffisamment mise en application. Au sein du Parlement européen aussi, on souhaite que les régions, voire même les villes, soient plus impliquées dans l'élaboration de ces contrats de partenariat.
5% mis en réserve ? L'idée de la Commission de mettre de coté 5% du budget des fonds structurels ne fait pas l'unanimité. Ces 5% seraient alloués, après une évaluation à mi-parcours, aux États membres dont les programmes auront atteint les performances voulues. La manœuvre aurait pour but d'inciter les bénéficiaires à être plus performants, auquel cas ils toucheraient encore plus de l'Union. Mais pour certains, tant au Conseil qu'au Comité des Régions, cela pourrait en définitive être contre-productif. Le mécanisme pourrait inciter les parties prenantes à établir des objectifs revus à la baisse, pour être certaines de pouvoir les atteindre.
Et l'urbain dans tout ça ? « Le 21ème siècle sera urbain », déclarait le Président de la Commission européenne lors du 5éme Sommet des Villes et Régions à Copenhague le 22 mars, sur base du constat que plus de 70% de la population européenne vit en zone urbaine. Les propositions de la Commission semblent dés lors tendre la main aux villes, en leur assurant notamment un minimum de 5% du FEDER pour un développement urbain durable. Les principales intéressées seraient cependant inquiétées par la façon dont la Commission entend mettre le tout en œuvre. En effet, une plateforme urbaine serait mise sur pied pour faciliter l'échange de bonnes pratiques. Elle regrouperait 300 villes (20 maximum par pays) choisies par les États membres. Une prérogative qui crispe les collectivités locales, en vue de la bataille de politique intérieure à mener pour y figurer. Le nouvel outil éveille aussi les réticences du Comité des Régions, dont la présidente Mercedes Bresso estimait lors du même Sommet, que la plateforme avait « le profil inquiétant d'un hybride politique et technique, qui en particulier, utilise des procédures verticales, incompatibles avec les pratiques modernes de partenariat ». Les villes sont aussi en droit de se demander si l'introduction de la plateforme signifierait la mort de l'actuel programme européen URBACT, financé par le FEDER à des fins très similaires.
Simplification ? Pas si simple. En présentant un règlement commun, la Commission a voulu regrouper différents textes législatifs en un seul, et par là simplifier la tâche des bénéficiaires. Reste que de nombreuses exceptions, pourcentages, conditions ex ante ou ex post, indicateurs ou autres étapes à respecter font toujours de la politique de cohésion une des politiques les plus compliquées à appliquer sur le terrain. Après la présentation du paquet législatif, beaucoup ont noté que la Commission était passée à côté de l'objectif de simplification. Lors des discussions sur le dossier, des voix s'élèvent pour rappeler que « le diable se cache dans les détails ».
LE BUDGET PROPOSÉ SERA-T-IL ROGNÉ ?
Que restera-t-il d'ici la fin de l'année des 336 milliards d'euros proposés par la Commission pour la politique de cohésion ? À ce stade des négociations sur le cadre financier pluriannuel, il est impossible de dire si cette enveloppe sera maintenue, augmentée, ou réduite. Mais les pressions de certains États membres font plutôt pencher la balance vers une diminution des moyens alloués à la cohésion. Le verdict sur l'enveloppe finale ne sera pas connu avant la fin 2012 où un compromis est espéré sur l'ensemble du cadre financier pluriannuel 2014-2020, sous présidence chypriote.
Dès septembre dernier, huit États ont affiché leur volonté de réduire le budget destiné à la politique de cohésion. L'Autriche, l'Allemagne, la Finlande, la France, l'Italie, les Pays-Bas, la Suède et le Royaume-Uni estiment que les prétentions budgétaires de la Commission pour 2014-2020 sont trop élevées. Pourtant, celles-ci ne sont pas particulièrement ambitieuses ou démesurées: elles représentent grosso modo, au total, 120 milliards d'euros par an jusqu'en 2020. Un chiffre similaire à ce qui est prévu pour la période de programmation actuelle. La situation n'a guère changé depuis lors car les contributeurs nets en temps de crise ne sont toujours pas favorables à un budget élevé pour la cohésion. A l'opposé, les pays dits amis de la cohésion soutiennent un budget ambitieux, à même d'aider à surmonter la crise.
Le constat qu'en tire l'eurodéputée Danuta Hübner (PPE, polonaise), présidente de la commission parlementaire en charge du développement régionale, n'est pourtant guère encourageant: « Clairement, le montant final qui sera dédié du budget à la politique de cohésion, dépendra aussi de quel poids sera le budget. Et ce que l'on entend désormais de la part des principaux États membres, c'est qu'il y a une sorte de compétition entre les États membres à qui avancera la plus large coupe dans le budget. Si c'est le cas, on va couper dans une politique qui est la politique majeure qui mène à la croissance, à l'emploi et à la compétitivité, je ne vois aucune logique à cela », explique-t-elle à l'Agence Europe. L'ancienne commissaire à la politique régionale préconise un budget « au moins au niveau de ce qui est proposé par la Commission » et qui ne permette pas « une enveloppe entière pour la PAC, ou intouchée pour certaine politique » tout en coupant « dans celle qui mène à la croissance et à l'emploi ».
Des 336 milliards d'euros proposés par la Commission en juin dernier, 68,7 milliards iraient au Fonds de cohésion, 53,1 milliards aux régions les plus développées, 162,6 milliards aux régions les moins développées, et 39 milliards aux régions en transition. Le reste sera réparti entre le mécanisme d'interconnexion de l'Europe, les régions ultrapériphériques et la coopération).
La nouvelle catégorie de régions suscite bien des critiques. Si tous s'accordent à penser que le but de la cohésion est de concentrer l'aide sur les régions les plus pauvres, le nouveau concept des régions en transition en laisse plus d'un perplexe. Cette catégorie est censée remplacer la période transitoire (de phasing in ou phasing out) établie pour les régions en convergence. Ce que certains États membres critiquent c'est que cette nouvelle répartition pourrait coûter plus cher en définitive, car elle crée des structures supplémentaires avec des besoins sur le long terme.
Dans le cadre des négociations budgétaires, beaucoup d'États membres sont contre le projet sur la conditionnalité macro-économique et sur le plafonnement à 2,5% du PIB. Sous la présidence danoise, le Conseil ECOFIN discutera du budget 2014-2020 lors de sa réunion informelle ces vendredi et samedi 30 et 31 mars à Copenhague. L'étape suivante sera l'élaboration fin mai de la « negociating box », qui regroupe les principaux thèmes de la négociation, d'ici aux négociations au plus haut niveau politique en décembre, à couteaux tirés, sur les chiffres définitifs du prochain cadre financier 2014-2020.
TRAVAIL DANS L'OMBRE: LA PRÉSIDENCE ET SES AMIS
Une grande part des négociations interinstitutionnelles sur la politique de cohésion se fait dans l'ombre, au sein de groupes de travail. Il en est un, répondant au nom des « Amis de la présidence », qui déblaie le terrain du cadre financier pluriannuel, et donc aussi des montants alloués à la politique de cohésion.
Amis de la présidence. Celui-ci est composé d'experts financiers des États membres qui discutent aussi des nombreuses dispositions du règlement général qui posent problème. Majoritairement issus de ministères des Finances, ces experts auraient moins de sensibilité sur les sujets de la politique de cohésion. Il y aurait donc des débats parallèles entre les différents groupes de travail à propos de la cohésion, d'une part sur l'architecture de la proposition de la Commission, et d'autre part sur les chiffres qui la concernent. Le Parlement ne verrait pas d'un bon œil cette façon de travailler, car cela retirerait de la procédure de codécision des pans entiers du règlement général.
Danuta Hübner (PPE, polonaise), présidente de la commission parlementaire en charge du développement régional, est très critique sur la manière dont travaille le Conseil. « Nous sommes préoccupés par le fait qu'il n'y a pas de points de rencontre entre les différentes étapes des négociations entre les Amis de la présidence et ceux qui négocient le règlement général. Nous avons des négociations parallèles, qui n'avancent pas à la même vitesse et qui se rencontreront quand les chiffres apparaîtront », confie
Mme Hübner à l'Agence Europe. Mais ce qui la préoccupe davantage c'est le fait que des sujets cruciaux comme l'éligibilité, le plafonnement, la condition macro-économique ne seront pas dans les mains du groupe de travail se penchant sur le règlement général, mais bien du ressort des Amis de la présidence, échappant alors à une procédure de décision qui met le Parlement sur un pied d'égalité avec le Conseil. « Je pense que tous ces sujets qui relèvent du cadre réglementaire devraient être négociés entre le Conseil et le Parlement via la codécision, mais nous pouvons voir que ces sujets ne le sont pas car ils appartiennent aux 'Amis de la présidence' », poursuit Mme Hübner.
Les priorités de la présidence. Les travaux des « Amis de la présidence » sont dirigés par la délégation danoise, qui exerce jusque fin juin la présidence tournante du Conseil de l'UE. La Présidence danoise souhaite amener les discussions « aussi loin que possible », c'est-à-dire à une approche générale partielle d'ici fin juin. Elle se baserait sur les échanges en cours entre les 27 délégations sur l'éligibilité et les instruments financiers, ainsi que sur la gestion financière et les systèmes de contrôle. Il n'est pas exclu que les travaux ouvrent la voie à des textes de compromis sur les conditions ex ante, ainsi que sur la performance. Les 11 priorités d'investissements et la concentration thématique devraient aussi faire l'objet de discussions durant les prochains mois. La présidence a donc pour tâche de préparer le terrain en vue d'un accord, sous présidence chypriote en décembre 2012, sur l'ensemble du cadre financier 2014-2020.
ENTRETIEN AVEC JOHANNES HAHN
COMMISSAIRE EUROPÉEN CHARGÉ DE LA POLITIQUE RÉGIONALE
(AGENCE EUROPE) Pensez-vous que le budget prévu pour la cohésion sera maintenu, ou les menaces des États membres de le réduire sont toujours bien vivantes ? Si oui, dans quelles mesures pourrait il être réduit ?
(JOHANNES HAHN) Je pense que nous avons un budget bien équilibré en général, mais concernant la politique régionale, c'est un budget d'investissement. C'est aussi la nouvelle philosophie de notre politique que d'investir afin d'obtenir plus que ce que nous avons payé. J'espère que nous pouvons convaincre les États membres de cette philosophie, parce que les fonds structurels sont les seuls outils à disposition des institutions européennes pour faire des objectifs européens, désormais inscrits dans la stratégie européenne, des actions concrètes. Il y a des idées de la part d'États membres, ce n'est pas un secret. Les contributeurs nets voudraient avoir un budget moins conséquent que ce que nous avons proposé, et le Parlement européen voudrait en avoir un plus élevé. Cela dépend donc des discussions entre les États membres, de la situation économique, etc.…
(AE) Beaucoup regrette le manque de flexibilité des propositions, plus particulièrement les 11 priorités et leur concentration. Y a-t-il une marge de manœuvre pour des améliorations ? Voyez-vous un compromis se dégager sur cette question ?
(JH) Prioritiser est un des trois grands éléments innovants de toute notre politique, car on critique souvent que celle-ci est moins visible, moins tangible. Donc nous devons avoir une certaine sorte de concentration, mais néanmoins il y a toujours de la place pour une certaine flexibilité. Mais, si nous prenons ces 11 priorités, 4 d'entre elles sont principalement couvertes par le Fonds social européen, deux sont principalement couvertes par le Fonds de cohésion. Il en reste cinq, dont trois soutiennent les PME, l'innovation et l'épargne énergétique, qui sont les plus importantes pour nous. Ce que nous avons proposé, c'est que dans les régions les plus développées 80% de l'argent devrait être dédié à ces trois domaines, alors que dans les régions en transition ce devrait être 50%, et pour les moins développées, 20%. Donc je pense que même parmi ces sujets prioritaires (à savoir comment mettre les choses en œuvre, comment rendre certains domaines éligibles) c'est quelque chose où il est possible d'avoir des solutions sur mesure pour chacune des 271 régions européennes. Donc je pense que ces mots « flexibilité » et « concentration » ne sont pas en contradiction.
(AE) L'introduction de conditionnalité ex ante et ex post, pour mettre l'accent sur les résultats et la performance, n'est ce pas en quelque sorte reconnaitre le faible taux d'absorption des précédentes périodes de programmation ou pour compenser des « ratés » au précédent ?
(JH) Tout d'abord, je dois dire que ces conditions doivent être acceptées pars les États membres ou les régions, en fonction de qui est notre vis-à-vis dans les négociations, en fonction du cadre constitutionnel d'un pays. En effet ces conditions devraient contribuer à dépasser plus vite qu'auparavant les irrégularités, les goulets d'étranglement, etc. … qui ont empêché une rapide et bonne mise en œuvre de nos projets et ceux des États membres (…) Oui, le travail est en cours, et il y a toujours des problèmes, je préfèrerai les appeler défis, mais je pense que c'est relativement normal. J'entends par là que c'est la tâche historique de la politique structurelle ou régionale, il s'agit de réduire les disparités entre États membres, entre régions. Bien sûr, la priorité principale est le bien être économique, mais il s'agit aussi de disparités en ce qui concerne par exemple les capacités administratives, etc.…
(AE) Vous faites souvent référence à la conditionnalité macroéconomique comme d'une mesure de dernier ressort, beaucoup dissent que cela pénaliserait par deux fois les États membres, déjà en difficulté, et viserait des régions qui ne sont pas responsables de déficit budgétaire. En prenant cela en compte désormais, amélioreriez-vous les propositions ? Pensez-vous qu'une façon de rendre cette condition plus « juste » serait de l'appliquer à tous les fonds européens ?
(JH) Ce que nous devons faire, et ce que je fais déjà depuis plusieurs mois, est de vendre cette proposition, comme cela est déjà écrit dans les propositions, comme un mécanisme de sanction de dernier ressort, qui doit être proportionné et équilibré. Personne ne dit, ou ne demande, que par exemple tout l'argent des fonds structurels soit suspendu en une fois. Il doit y avoir une sanction adéquate et proportionnée en comparaison avec les pays de la zone euro (ndlr: en référence au six pack). À ce stade, c'est déjà possible pour le Fonds de cohésion seulement, qui est un des fonds structurels. Mais, dans le futur, ce sera possible pour tous les fonds structurels. Mais, bien sûr, l'impact est plus important dans les pays qui ne font pas partie de la zone euro, que ceux de la zone euro, car seulement à quelques exceptions près ce ne sont pas des pays de la cohésion. Dans un pays que je connais le mieux, l'Autriche, les fonds structurels jouent un rôle négligeable car les montants en comparaison au budget total et au PIB sont très bas. Ici définitivement, la possibilité d'imposer une pénalité à un sens, mais dans des pays comme les « nouveaux » États membres, où 30 à 50% des investissements publics sont réalisés par l'argent des fonds structurels, cela aura une grande influence. Par conséquent nous devons l'appliquer, si nous avons à le faire, toujours de manière proportionnée et adéquate. Encore une fois, à mon avis ce doit être une sorte de dernier ressort, car cela devrait uniquement être appliqué si un pays ignore de façon répétée les recommandations du conseil.
(AE) Que répondez-vous aux quatre états se plaignant du plafonnement qui impose d'un financement maximum à 2,5% du PIB national?
(JH) Le plafonnement existe déjà. La discussion est toujours le seuil. A ce stade nous avons un seuil différent, qui est le résultat des dernières négociations. Donc les seuils sont en ce moment à 3,2 et 3,8% mais en fonction du développement des pays, de toute l'architecture, du concept de financement, du développement des régions. Je pense que c'est important de reconnaitre que, pour le moment, nous avons 84 régions moins développées, et dans les prochaines perspectives financières, nous nous attendons à ce que seulement 64 à 68 le soient encore. Cela signifie une amélioration des conditions de vie et des niveaux de bien-être pour 31 à 35 millions de gens. Tout cela doit être pris en compte quand nous calculons le prochain cadre financier pluriannuel, et à ce moment nous avons proposé ce plafonnement général de 2,5%. Je pense également qu'en même temps, et ceci est bien compris même par les pays affectés, la Commission ne peut pas proposer un niveau de plafonnement différent. C'est définitivement quelque chose qui doit être négocié par les États membres. Cela dépend des États membres s'ils acceptent. Mais la Commission européenne doit traiter tous les États membres sur pied d'égalité.
(AE) La Présidence danoise a une approche de la politique de cohésion très différente de la visibilité que la Présidence polonaise lui a donnée. Regrettez-vous cela ?
(JH) Je suis assez content de l'approche danoise, tout comme de la polonaise sans vouloir se méprendre. Les danois ne sont pas tellement affectés, alors que la Pologne est le plus grand bénéficiaire. Donc les danois peuvent jouer le rôle de « courtier honnête », et ils le feront. Ils ont déjà promis, et ont déjà commencé à le faire, de discuter et obtenir un accord aussi loin que possible durant leur présidence. Ils préparent ainsi le terrain pour la Présidence chypriote, afin de finaliser toutes les négociations au sujet des négociations sur les fonds structurels. Les Polonais avaient déjà commencé, désormais les Danois font partie de la troïka actuelle, donc il y a une sorte de continuation et c'est bien.
(AE) Les amis de la présidence vont s'occuper de la partie des négociations liées au budget. Pensez-vous qu'il s'agisse de la bonne approche? Les participants à la discussion ont-ils le mandat adéquat (principalement financier ?)
(JH) Ce sont aussi des négociations qui doivent être menées au niveau national. Encore une fois, il s'agit d'une décision politique, les décisions financières sur le budget étant toujours prises par les chefs d'États et de gouvernements. Je demande toujours à toutes les parties prenantes, et disons les bénéficiaires des fonds structurels, de faire du lobby auprès de leurs États membres. Le temps où ils devaient faire du lobby ici à Bruxelles est révolu, désormais il est temps de le faire au sein de leurs États membres. J'ai demandé, et c'est par exemple ce qui est fait par la Présidence danoise, de discuter en parallèle l'architecture de la politique et les éléments budgétaires. Plutôt que ce ne soit fait l'un après l'autre, d'abord le budget et puis des discussions sur l'architecture. Parce que cette situation pourrait mener au risque d'avoir une approche différente sur l'entièreté du système. Donc je préfère une négociation parallèle. Et c'est en effet le cas.
Propos recueillis en février 2012.