Le Tribunal de l'Union européenne a rejeté l'ensemble des motifs du Conseil de l'UE selon lequel celui-ci ne serait pas tenu de donner accès aux documents établis au sein de ses groupes de travail au cours d'une procédure législative, dans un arrêt rendu mercredi 25 janvier (affaire T-163/21).
Le Tribunal ne reconnaît toutefois pas un droit inconditionnel d'accès des citoyens européens aux documents du Conseil dans le cadre d'une procédure législative, par exemple, dans le cas d'espèce, la modification de la directive (2013/34) relative aux états financiers annuels des entreprises. Il rappelle que, conformément aux dispositions du règlement (1049/2001) encadrant l'accès du public aux documents des institutions de l'UE, ces dernières peuvent refuser l’accès à certains documents législatifs dans des cas dûment justifiés, comme la protection du processus décisionnel.
Et lorsque cet accès ne peut être refusé, le public doit formuler une demande formelle d'accès aux documents telle qu'elle existe actuellement.
Interrogé par EUROPE sur le dénouement de l'affaire, M. Emilio De Capitani, plaignant dans cette affaire, a indiqué éprouver « un sentiment partagé ». Il s'est dit content d'avoir fait reconnaître le droit du public d'accéder aux documents des groupes de travail du Conseil agissant dans le cadre d'un processus législatif. Mais, sur « l'élément clé » de l'accès inconditionnel aux documents législatifs, « il faudra toujours demander un accès », a-t-il noté. Quelle est la meilleure manière de protéger un processus décisionnel : en cachant les négociations auxquelles seuls les lobbies ont accès ou en faisant la transparence sur les travaux législateurs en cours ?, s'est-il interrogé.
Dans un second temps, le Tribunal rejette les motifs retenus par le Conseil dans une décision de janvier 2021 pour refuser à M. De Capitani l'accès aux documents du groupe de travail ayant participé à la modification de la directive 'états financiers'.
Aucun de ces motifs ne permet de considérer que la divulgation des documents litigieux porterait gravement atteinte, de manière concrète, effective et non hypothétique, au processus législatif concerné, estime le Tribunal.
Sur le contenu prétendument sensible des documents litigieux, le juge européen constate que ces documents contiennent des commentaires et des modifications textuelles concrètes qui s’insèrent dans le jeu normal du processus législatif. Bien que ces documents se rapportent à des questions d'une complexité tant politique que juridique faisant l'objet de négociations difficiles, le Conseil n’identifie, selon lui, aucun aspect concret et spécifique de ces documents qui revêtirait un caractère particulièrement sensible et mettrait en cause un intérêt fondamental de l’Union ou des États membres en cas de divulgation au public.
Le caractère préliminaire des discussions au sein des groupes de travail du Conseil ne permet pas non plus de justifier, en tant que tel, l’application de l’exception tirée de la protection du processus décisionnel inscrite dans le règlement (1049/2001). En effet, estime le Tribunal, cette exception envisage de façon générale les documents traitant d'une question sur laquelle l’institution concernée « n’a pas encore pris de décision ».
L’auteur d’une demande d’accès à des documents législatifs dans le cadre d’une procédure en cours a pleinement conscience que les informations y figurant ont vocation à être modifiées. Tel était en effet l’objectif poursuivi par le requérant, qui cherchait à connaître les positions exprimées par les États membres au sein du Conseil précisément afin de susciter un débat à cet égard avant que cette institution n’établisse sa position dans le cadre de la procédure législative en cause.
Sur le troisième motif relatif à une prétendue atteinte à la coopération loyale entre États membres en cas de divulgation des documents, le Tribunal rejette, là encore, l'argumentation du Conseil.
Dès lors que les États membres extériorisent, au sein des groupes de travail, leur position respective sur une proposition législative donnée, le fait que ces éléments soient, sur demande, communiqués ultérieurement n’est pas, en soi, susceptible de faire obstacle au principe de coopération loyale. Pour le Tribunal, les colégislateurs de l'UE doivent répondre de leurs actes à l'égard du public, principe qui suppose la possibilité pour les citoyens de suivre en détail le processus décisionnel au sein des institutions ainsi que l’accès à l’ensemble des informations pertinentes inhérentes aux procédures législatives.
Or, en l’espèce, rien ne suggère que le Conseil pouvait raisonnablement s’attendre à un risque de pressions extérieures et à une réaction excédant ce qui peut être attendu du public par n’importe quel membre d’un organe législatif.
Enfin, le Tribunal est d’avis que l'accès aux documents établis par les groupes de travail du Conseil ne peut être limité en raison de leur caractère prétendument « technique », critère qu'il juge non pertinent aux fins de l’application de l’exception prise de la protection du processus décisionnel. Selon lui, le fait que les experts nationaux membres des groupes de travail expriment, lors des délibérations sur une proposition législative, la position de leur État au sein du Conseil ne confère pas un caractère technique aux documents établis à cette étape du processus législatif.
Dans le cadre d'une précédente affaire initiée par M. De Capitani, le Tribunal de l'Union européenne avait imposé, en mars 2018, la publication des documents (tableau en quatre colonnes) présentant les positions des différentes institutions européennes, sur requête formelle et après la tenue des négociations en trilogue (EUROPE 11987/12). Elle a ainsi reconnu les trilogues, enceintes interinstitutionnelles informelles, comme une partie essentielle du processus législatif au niveau européen.
Voir l'arrêt du Tribunal : https://aeur.eu/f/529 (Mathieu Bion)