La première personne à tenir ce rôle difficile fut Catherine Ashton, commissaire au Commerce dans la Commission ‘Barroso I’. Elle fut désignée par le Conseil européen le 19 novembre 2009 (en même temps que Herman Van Rompuy à la présidence de celui-ci) et fut auditionnée le 11 janvier 2010 par le Parlement, où elle ne fit pas forte impression. Sa nomination compensait l’échec de Tony Blair pour la présidence du Conseil européen et les frustrations de la famille socialiste. Elle fit quelques gaffes, démontra trop de retenue malgré sa diplomatie déclarative abondante et ne donna pas une grande visibilité à la fonction – qu’elle avait, il est vrai, à créer.
Pour lui succéder, le chef du gouvernement italien, Matteo Renzi, réussit à convaincre le Conseil européen de désigner sa jeune ministre des Affaires étrangères, Federica Mogherini. Elle fut désignée le 30 août 2014 et prit ses fonctions le 1er novembre au sein de la Commission ‘Juncker’. D’année en année, elle a donné tort aux sceptiques, a réussi à maîtriser la fonction et à en exploiter le potentiel. Hyperactive, présente sur le terrain des tensions, se saisissant d’enjeux difficiles, comme l’affaire du nucléaire iranien ou les conflits du Proche-Orient, infatigable productrice de communiqués où elle se faisait le haut-parleur de l’indignation des Européens sur toutes les violences surgissant aux quatre coins du monde, très investie en faveur des droits humains et du multilatéralisme, respectée par ses pairs et les responsables politiques d’ici et d’ailleurs, elle développa aussi une vision conceptuelle de l’avenir de la politique de sécurité. Elle aura terminé son mandat en se prononçant librement sur un tas de sujets, sans jamais être ‘recadrée’. Sans flagornerie, chapeau !
Le 2 juillet dernier, le Conseil européen a choisi un autre ministre des Affaires étrangères de l’Europe méridionale pour reprendre le poste. Après approbation écrite de la Présidente élue de la Commission le 26 juillet, la nomination de Josep Borrell a été publiée au Journal Officiel le 7 août (EUROPE 12311/13). Auditionné par la commission ‘Affaires étrangères’ du Parlement européen, l’ancien président de cette même institution a démontré sa connaissance des dossiers et du cadre de son action future ; sa prestation s’est terminée par des applaudissements (EUROPE 12343/2). Pour la troisième fois, le HR sera donc issu de la social-démocratie européenne. Mais Borrell semble démarrer avec un capital de crédibilité plus élevé que ses prédécesseurs.
Dans sa lettre de mission, la Présidente élue lui a fixé quelques lignes directrices : une approche des relations extérieures plus stratégique, plus assertive et plus unie ; une prise de décision au Conseil plus rapide et plus efficace, notamment en exploitant les dispositions du traité permettant le recours au vote à la majorité qualifiée ; un meilleur lien, au sein de la Commission, entre les aspects externes et internes de son action ‘globale’ et la coordination de tous les commissaires chargés des dossiers de relations extérieures et de leurs instruments financiers ; une contribution cohérente à la progression vers une Union européenne de Défense.
Il y a une phrase importante dans le traité de Lisbonne : ‘La politique de sécurité et de défense commune fait partie intégrante de la politique étrangère et de sécurité commune’ (art. 42 TUE). Et sans ambiguïté, le traité confère également au HR un rôle influent (cf. aussi les art. 43, 44 et 46 TUE). C’est donc à tort que certains ont écrit hâtivement que le portefeuille de M. Breton inclurait la défense (alors qu’il s’agit seulement de ses aspects industriels et du lien avec la politique spatiale). On ne peut que souhaiter de voir le nouveau HR, qui a le traité pour lui, s’investir résolument en politique de défense, quand bien même il parut moins à l’aise sur le sujet lors de son audition. Il s’est d’ailleurs engagé en ce sens dans une longue interview accordée au quotidien Le Monde du 9 novembre, où il réagissait aux déclarations du Président Macron sur la ‘mort cérébrale’ de l’OTAN.
Se démarquant tacitement de la pratique Mogherini, M. Borrell a signifié, tant au Parlement qu’à la presse, qu’on ne peut être partout ni embrasser tous les problèmes à la fois. Il se fixe des priorités. Géographiquement, elles se situent dans les Balkans occidentaux (spécialement le dialogue Serbie-Kosovo), dans la relation avec la Russie et la question ukrainienne et au Proche-Orient (Syrie, Turquie, terrorisme). Autrement dit, des zones qui peuvent avoir un impact direct ou indirect sur la sécurité de l’Union. À cet égard, puisque le président Macron, européiste affiché, a convoqué à Paris, pour le 9 décembre (EUROPE 12370/29), un sommet en ‘format Normandie’ (Russie, Ukraine, Allemagne et France), il serait élégant de sa part, et sûrement utile, d’y convier le haut représentant.
Alors que les grandes puissances cherchent à affaiblir et diviser l’Union européenne de façon plus systématique et cynique que dans le passé, il serait irresponsable de ne pas renforcer la politique de sécurité et le poids de la fonction qui y est attachée. Au vu des récentes fissures au sein de l’Alliance atlantique et des caprices du leadership américain, il est urgent que la clause de défense mutuelle, qui figure au paragraphe 7 de l’article 42 TUE, constitue effectivement une garantie absolue pour chacun des États membres.
L’avenir de la position géopolitique de l’Union se jouera durant les cinq ans de la nouvelle Commission. L’on pourra ainsi vérifier si l’adjectif ‘haut’ qualifiant son représentant pour la politique de sécurité aura été pris au sérieux et justifié. Et constater, ou non, qu’au lieu d’être seulement une puissance commerciale et verbale, elle sera une entité politiquement influente, moralement et territorialement inattaquable, jouissant aux yeux du monde d’une… haute autorité.
Renaud Denuit