L’avocat général auprès la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) Manuel Campos Sánchez-Bordona a estimé, dans des conclusions rendues mercredi 27 juin dans l'affaire C-219/17, que les juridictions de l’Union avaient la compétence exclusive pour contrôler la légalité des actes de la Banque centrale européenne (BCE) et des actes préparatoires adoptés dans les procédures d’autorisation relatifs à l’acquisition ou l’augmentation de participations qualifiées dans des établissements bancaires.
Dans les années 1990, Silvio Berlusconi, l’ancien président du Conseil italien, actionnaire majoritaire de l’entreprise Fininvest, a détenu, via cette dernière, une participation dans la société financière holding mixte Mediolanum, elle-même actionnaire unique de Banca Mediolanum.
En 2014, les autorités italiennes ont décidé d’appliquer la condition d’honorabilité, déjà prévue pour les établissements bancaires, aux sociétés financières holding mixtes, raison pour laquelle Fininvest a demandé à la Banque nationale italienne agissant en tant qu’autorité compétente nationale (ACN), l’autorisation de posséder des participations qualifiées dans la société Mediolanum. Cette demande a été rejetée au motif que M. Berlusconi avait été condamné pour fraude fiscale en 2013 et ne remplissait donc pas la condition d’honorabilité. Le Conseil d’État italien a néanmoins annulé cette décision en 2016 pour violation du principe de non-rétroactivité, en ce que les participations en question étaient antérieures à l’entrée en vigueur de la nouvelle loi.
Entre temps, la banque Mediolanum a acquis la société Mediolanum en 2015, Fininvest devenant de fait titulaire d’une participation qualifiée dans un établissement de crédit. Au regard des indications de la BCE, la Banque nationale italienne a alors ouvert en 2016 une procédure administrative d’autorisation de la participation qualifiée de Fininvest dans la banque Mediolanum. La BCE, sur proposition de la Banque nationale italienne, s’y est opposée, en ce qu’elle doutait de l’honorabilité des acquéreurs, M. Berlusconi et d’autres dirigeants de Fininvest ayant été condamnés pour fraude fiscale.
M. Berlusconi et Fininvest ont alors contesté cette décision devant le Conseil d’État italien, sur la base de son arrêt de 2016 mentionné précédemment. Celui-ci a procédé à un renvoi préjudiciel devant la CJUE afin de déterminer si la compétence de contrôle de la légalité des actes d’ouverture, d’instruction et de proposition adoptés par une ACN dans le cadre d’une procédure d’autorisation relative à l’acquisition d’une participation qualifiée dans un établissement bancaire revenait aux juridictions nationales ou à celles de l’Union.
Dans ses conclusions, M. Campos Sánchez-Bordona observe d’abord que l’autorisation d’acquérir ou d’augmenter des participations qualifiées dans des établissements financiers relève de la compétence exclusive de la BCE, les ACN n’ayant qu’un rôle préparatoire des décisions. Ce, notamment en ce que la proposition d’une ACN ne lie pas la BCE dans sa décision.
Ce faisant, le contrôle juridictionnel sur ces décisions et sur les actes préparatoires s’y rapportant devrait être exercé par le Tribunal de l’Union européenne (TUE) ou par la CJUE. De fait, les juridictions nationales ne sont pas compétentes, d’après l’avocat général, pour exercer un tel contrôle. M. Campos Sánchez-Bordona ajoute que cette absence de compétence trouve également à s’appliquer dans le cadre d’une action en nullité où une des parties invoque la violation ou le contournement d’une décision antérieure d’une juridiction passée en force de chose jugée. (Lucas Tripoteau)