Javier Solana dénonce. La brève allocution prononcée la semaine dernière par Javier Solana (au Forum sur la politique énergétique organisé par la Commission européenne) représente-t-elle un symptôme positif de la volonté politique de l'UE de progresser enfin vers des positions communes sur l'énergie? Je le pense, parce le ton du Haut représentant pour la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) était insolite et particulièrement ferme. Il a affirmé qu'en l'absence d'unité « nos partenaires se joueront de nous, comme cela a déjà failli être le cas plusieurs fois». Pour lui, la désunion n'a pas seulement des conséquences très graves sur la sécurité énergétique de l'Union, mais elle se répercute sur les relations extérieures de l'UE dans leur ensemble, en «limitant notre capacité à faire avancer les objectifs de politique étrangère plus larges, la solution des conflits, les droits de l'homme et la bonne gouvernance». En clair: si l'UE n'agit pas comme un ensemble dans le domaine de l'énergie, c'est toute son action extérieure qui est compromise.
Cette affirmation est, à mon avis, davantage que l'opinion d'une personnalité qualifiée. Javier Solana est conscient de ses responsabilités mais aussi des limites de ses fonctions. Il me semble improbable qu'il adopte des positions de pointe sans savoir qu'elles correspondent aux vues des principales autorités dont il dépend. Son allocution reflèterait ainsi une prise de conscience, chez la plupart des Etats membres, de la nécessité que l'Europe agisse comme un ensemble. Le Haut représentant a été très explicite dans la dénonciation des risques: les interlocuteurs de l'Europe en matière d'énergie « ne partagent pas nécessairement nos intérêts et nos valeurs. Disposer de vastes réserves de pétrole et de gaz donne un atout aux régimes qui peuvent utiliser leurs ressources à des fins douteuses». Si l'Europe est faible, il lui sera difficile d'obtenir le soutien de ses partenaires clés sur des objectifs plus larges (voir notre bulletin n. 9310).
La doctrine de Vladimir Poutine. Les détenteurs de ressources pétrolières qui ne partagent pas les valeurs européennes sont nombreux, mais la Russie était sans doute au cœur des soucis du Haut représentant, d'autant plus qu'à peu près au même moment Vladimir Poutine avait publié, dans différents journaux européens, une «tribune» exprimant son évaluation des relations entre son pays et l'UE. Le président russe affirmait que l'adhésion à l'UE n'est pas son objectif, mais que la Russie est, par sa nature et ses traditions historiques et culturelles, «un membre naturel de la famille européenne», à laquelle elle peut apporter son «expérience extraordinaire de la coexistence de religions, ethnies, et cultures différentes». M. Poutine précisait toutefois que, lorsqu'on parle de «valeurs communes», on doit tenir compte de la «multiformité qui s'est historiquement créée dans la civilisation européenne unitaire», en ajoutant qu'il serait «inutile et profondément erroné de vouloir imposer des standards moyens artificiels». La signification du message de M. Poutine est claire: l'UE ne peut pas imposer ses standards de civilisation à un pays comme la Russie.
M. Poutine avait ensuite indiqué sa conception du nouvel accord UE/Russie dont les négociations auraient dû s'ouvrir à la fin de la semaine dernière. Il voit un texte concis, d'un grand poids politique, tourné vers l'avenir, définissant les objectifs et les mécanismes pour une coopération égalitaire entre l'UE et la Russie. Les questions techniques et sectorielles sont secondaires ; certes, il faut en discuter et résoudre en commun les difficultés ; mais l'accord à conclure, c'est autre chose. Et il ne faut pas craindre l'«interdépendance croissante» entre l'UE et la Russie; c'est un «stéréotype loin de la réalité».
On voit donc que, là où M. Solana estime vital pour l'UE de discuter comme un ensemble unique les questions énergétiques avec la Russie (vital pour avoir du poids aussi dans les autres domaines), M. Poutine considère que la négociation sur le nouvel accord envisagé doit avoir un caractère général. Pour l'énergie, l'interdépendance est, à son avis, normale ; la situation actuelle (où chaque pays de l'UE, ou presque, agit pour son compte) pourrait très bien l'arranger. Dans ce contexte, on le voit, le report de l'ouverture des négociations n'est qu'une péripétie momentanée.
La «réciprocité substantielle». Revenons donc à l'énergie. Les jolies phrases et les quelques concessions (à propos du survol de la Sibérie) de Vladimir Poutine ne modifient pas la situation: l'Europe ne pourra pas faire face à la Russie si elle ne parvient pas à parler d'une voix unique et à défendre des positions uniformes. La demande de la Pologne réclamant la signature immédiate par la Russie de la Charte de l'énergie avait un relent antipathique de chantage (à l'égard des autres Etats membres): réclamer cette signature avant le 24 novembre comme condition de l'ouverture des négociations avec la Russie n'était pas réaliste, et à Varsovie, on le savait très bien. La Russie ne signera jamais cette Charte telle quelle. Elle en accepte les principes, mais sur une base de «réciprocité substantielle», et M. Poutine avait expliqué ce qu'il entend par cette expression: l'accès aux sources énergétiques de son pays doit être avoir comme contrepartie la faculté pour les entreprises russes d'être actives sur le marché de l'UE. La Commission européenne avait déjà en substance accepté cette orientation. J'en ai parlé à plusieurs reprises dans cette rubrique (voir notamment le bulletin n. 9293), et quelques accords entre entreprises des deux parties ont d'ailleurs déjà été annoncés, parce que, en attendant les discussions de caractère général, la vie continue.
La signature de l'accord entre Gazprom et ENI (Italie) après une année de discussions a été le fait le plus marquant. Le contenu de cet accord est très significatif: a) la durée des contrats de fourniture de Gazprom à l'ENI (qui expiraient normalement en 2017 et 2022) est prolongée jusqu'en 2035 ; b) Gazprom commencera dès l'année prochaine à vendre directement aux clients finals en Italie des quantités croissantes de son gaz, jusqu'à 3 milliards de m3 par an à partir de 2010 (en utilisant les gazoducs d'ENI pour la partie italienne du transport); c) ENI deviendra copropriétaire de gisements en Russie (de l'ancien empire de Youkos) ; d) les deux parties réaliseront en commun une série de projets d'envergure, aussi bien en Russie qu'ailleurs, et travailleront ensemble sur la technologie de la liquéfaction du gaz.
Ainsi qu'il est normal, la Commission européenne s'est intéressée de près à cet accord, et le Commissaire à l'énergie Andris Piebalgs - en regrettant d'avoir appris «par la presse» la signature de l'accord - a rencontré aussi bien le ministre italien responsable, Pierluigi Bersani, que l'administrateur de l'ENI, Paolo Scaroni. Le ministre a indiqué que l'Italie est favorable à la « dimension européenne » de la politique de l'énergie, mais elle doit entre-temps protéger ses intérêts essentiels, et la sécurité d'approvisionnement en gaz russe jusqu'en 2035 en est un. M. Scaroni a expliqué l'accord, en estimant qu'il respecte ce qui existe en Europe comme règles en ce domaine. Parallèlement, Gazprom a ouvert en France une filiale pour le vente directe de son gaz aux industries locales (il viserait 10% du marché français) et est en train de renforcer sa position sur le marché britannique et ses accords au Danemark.
C'est la doctrine Poutine sur la «réciprocité substantielle» en pleine application. Je signale aussi toutefois une mise en garde: dans «Interface», bulletin mensuel de l'association «Confrontations Europe», le spécialiste des questions énergétiques André Ferron a estimé que la réciprocité serait apparente et non réelle. Je le cite: « La base de l'échange est totalement biaisée ; il s'agit d'offrir un vrai accès aux réseaux européens, sans discrimination, à Gazprom, contre un accès précaire aux réseaux russes. Si la séparation entre producteurs et réseaux peut être totale dans l'UE, elle ne le sera jamais en Russie. Même si Gazprom n'était plus formellement propriétaire des réseaux, l'Etat russe gardera la haute main sur les réseaux et sur Gazprom.»
Les deux enseignements. En conclusion, les enseignements essentiels des évolutions constatées sont, à mon avis, au nombre de deux. Le premier est la confirmation éclatante du fait que le secteur de l'énergie n'est pas dans les mains exclusives des entreprises, car le rôle des autorités politiques est essentiel. Du côté russe, c'est l'évidence: tout ce que Gazprom fait (ou ne fait pas) est décidé directement par Vladimir Poutine. Du côté européen, il y a quelques jours, Romano Prodi (qui avait déjà signé personnellement en son temps l'accord de principe avec M. Poutine sur l'entrée de Gazprom sur le marché italien) était en Algérie pour négocier l'augmentation de la capacité du Transmed (le gazoduc sous-marin qui transporte le gaz algérien en Italie) et la construction de Galsi (le gazoduc analogue qui devrait relier l'Algérie à la Sardaigne). Même les autorités militaires s'occupent de l'énergie: les autorités de l'OTAN ont mis en garde les Etats membres à propos de la possibilité que la Russie crée un cartel des producteurs de gaz en ajoutant Libye, Qatar, Iran et d'autres pays asiatiques à l'accord déjà intervenu avec l'Algérie.
Le deuxième enseignement est, lui aussi, une confirmation: l'impuissance de l'Europe si chaque Etat membre joue son jeu national. Ceux qui ont des possibilités d'action les utilisent en solitaire avec des résultats discutables ; ceux qui se croient en position de faiblesse disposent de l'arme du veto, et le cas de la Pologne prouve que parfois ils n'hésitent pas à l'utiliser. Les paroles de Javier Solana citées en tête doivent être prises très au sérieux.
Parallèlement doivent être intensifiés les efforts de l'UE sur le plan intérieur. Le plan d'action adopté la semaine dernière par le Conseil sur l'efficacité énergétique est absolument essentiel (voir le résumé d'Emmanuel Hagry dans notre bulletin n. 9313), car il semble indiquer enfin une prise de conscience de la signification des économies d'énergie aussi bien sur le plan économique (volume des économies possibles) que du point de vue environnemental. La Commission européenne annonce (même si certains aspects sont contestés) des initiatives concernant le fonctionnement du marché intérieur. Attendons.
(F.R.)