Avec la proposition de cadre financier pluriannuel (CFP) 2021-2027, incluant un plan de relance sous la bannière Next Generation EU capable de générer 750 milliards d’euros de dépenses et d’investissements additionnels d’ici à fin 2024, le mandat de la Commission ‘von der Leyen’ a pris une nouvelle tournure, mercredi 27 mai.
Chahutée depuis son débarquement inattendu à Bruxelles à l’été 2019, élue de justesse par le Parlement européen, la présidente de la Commission européenne démontre qu’elle a pris la mesure de la crise socioéconomique provoquée par la pandémie du Covid-19 en proposant de réorienter les dépenses pour combler les lacunes identifiées lors de la crise et en dégageant une enveloppe budgétaire d’une ampleur impensable il y a deux mois. Sans oublier la défense des valeurs européennes, en maintenant un lien entre octroi d’un financement européen et respect de l’État de droit.
L’approche poursuivie, préparée en un temps record dans des conditions logistiques difficiles, cherche le point d’équilibre en donnant des gages à tous les acteurs, sans les satisfaire totalement. C’est l’ébauche d’un compromis qui tient compte des forces en présence.
En plaçant le CFP au centre de la réponse européenne à la crise socioéconomique la plus aigüe depuis 1945, Mme von der Leyen accorde la primauté de l’action au champ communautaire. En 2012, les pays de la zone euro avaient mis sur pied dans l’urgence le Mécanisme européen de stabilité, un fonds intergouvernemental de 500 milliards d’euros, pour affronter la crise de la dette souveraine. En 2020, la crise touche les Vingt-sept et le risque existe que la réponse soit asymétrique en raison des moyens budgétaires nationaux très différents. Choisir l’approche communautaire revient à placer la Commission au poste de pilotage et à permettre au Parlement européen de jouer pleinement son rôle d’autorité budgétaire. Les eurodéputés ne l’oublieront pas.
L’enveloppe de 750 milliards d’euros correspond exactement au montant de l’opération PEPP de la Banque centrale européenne. Heureux hasard ou démarche délibérée, la Commission semble avoir entendu le message de la Cour constitutionnelle allemande de Karlsruhe, en plaçant cette réponse budgétaire additionnelle à la hauteur de la politique monétaire. Jeudi, les commissaires Dombrovskis et Gentiloni ont toutefois estimé qu’une telle comparaison ne pouvait être établie. L’Union européenne n’a-t-elle pas aussi adopté trois filets de sécurité pour les États, les travailleurs touchés par le chômage partiel et les entreprises, dotés au total de 540 milliards d’euros ?
La Commission reprend à son compte la proposition franco-allemande d’aider les États membres les plus touchés par la crise à hauteur de 500 milliards d’euros et exclusivement sous forme de transferts. Elle va encore plus loin en suggérant la possibilité d’octroyer, sur base volontaire, jusqu’à 250 milliards d’euros de prêts remboursables à partir de 2028, sur une très longue durée. Cela va dans le sens des pays dits ‘frugaux’ – Autriche, Pays-Bas, Danemark, Suède – qui scandent encore la formule ‘des prêts pour des prêts’. Et d’ici là, pour faciliter le remboursement de l’emprunt commun, le législateur européen s’efforcera de concrétiser de nouvelles ressources propres (taxes plastique ou numérique, prélèvement du système ETS), comme le réclame régulièrement le Parlement européen.
La technique budgétaire retenue par la Commission a déjà été éprouvée pour éviter à la Grèce un défaut de paiement en 2015. Mais elle est cette fois d’une ampleur inédite. Accroître la marge sous les plafonds budgétaires, en l’assortissant de garanties nationales, pour emprunter massivement au nom des Vingt-sept ressemble certes au miracle de la multiplication des pains, mais cette technique permet de lever des fonds substantiels à moindre coût et sans demander un euro supplémentaire aux États membres, tant aux pays frugaux qu’aux contributeurs nets, comme la France et l’Italie, dont la dette publique va fortement augmenter avec la crise.
Chaque État restera responsable de sa contribution nationale au budget de l’UE, qui sera fonction de son poids économique. Il y aura emprunt commun, mais il n’y aura pas responsabilité conjointe et solidaire sur la dette levée. La ligne rouge de l’Allemagne et des pays frugaux n’est pas franchie. Il n’y aura pas de mutualisation de la dette et il ne s’agit pas de créer un Trésor européen embryonnaire, a précisé mercredi Mme von der Leyen, soulignant le caractère temporaire de Next Generation EU. Mais la solidarité européenne sera réelle, car les États membres les plus touchés bénéficieront d’une aide plus importante que leur part dans le budget de l’UE.
Enfin, la proposition sur le CFP 2021-2027 (hors Next Generation EU) reprend peu ou prou la négociation là où les Vingt-sept l’avaient laissée en février. Brexit oblige, la Commission suggère toujours de supprimer les rabais budgétaires, mais sur une période plus longue que celle envisagée précédemment. De quoi à nouveau rassurer les pays frugaux, qui veulent dépenser moins et réorienter les investissements vers ce qu’ils estiment être les vraies dépenses d’avenir. Mais les pays amis de la cohésion et ceux affectés par la transition vers une économie décarbonée ne sont pas oubliés, loin de là. L’enveloppe de 750 milliards d’euros permet, par exemple, de distribuer des rallonges ciblées à la politique de cohésion (55 milliards pour l’initiative REACT-EU), au développement rural (15 milliards) et au Fonds pour une transition juste (32,5 milliards).
À Charles Michel, désormais, de reprendre le flambeau ! La partie est loin d’être gagnée, tant les Vingt-sept sont divisés et les négociations perturbées par les mesures sanitaires. Mais l’urgence de concrétiser l’aide, dès septembre 2020, pour désengourdir une économie paralysée est de nature à accélérer la recherche d’un compromis.
Mathieu Bion