Bruxelles, 18/11/2010 (Agence Europe) - La Commission européenne propose une « évolution » et pas une « révolution » de la politique agricole commune (PAC) pour la période après 2013, date de fin du cadre financier actuel de l'UE, a expliqué Dacian Ciolos, en présentant la communication adoptée jeudi 18 novembre par la Commission européenne sur l'avenir de cette politique. Intitulé 'La politique agricole commune (PAC) à l'horizon 2020: alimentation, ressources naturelles et territoire - relever les défis de l'avenir', ce texte préconise, comme nous l'avions anticipé (EUROPE n° 10231), des soutiens directs « mieux ciblés, plus crédibles et plus efficaces » (avec notamment un plafonnement des aides pour les très grosses exploitations), une « composante écologique obligatoire » dans les paiements directs, le maintien de certaines mesures de gestion des marchés et la création d'outils de gestion des risques (aléas de revenu et volatilité des prix).
« La question budgétaire viendra en son temps », a dit Dacian Ciolos, le commissaire européen à l'Agriculture, à l'adresse des journalistes. L'important est à ce stade de « donner les orientations pour cette politique ». La Commission fera au printemps prochain des propositions sur le prochain cadre financier (période à partir de 2014), a rappelé le commissaire. Dans la communication récente sur le réexamen budgétaire, « il y a des éléments assez clairs sur le rôle et la place de la PAC dans les politiques communautaires à l'avenir », a-t-il considéré.
Les mesures d'intervention sur le marché sont un des éléments qui assurent une certaine stabilité des revenus des agriculteurs, a admis M. Ciolos. Or, selon lui, elles ont surtout pour objectif « d'éviter des situations de crise qui peuvent être catastrophiques pour certains secteurs et qui peuvent être aussi très coûteuses pour le budget ».
La communication sur « la PAC à l'horizon 2020 » poursuit trois objectifs, a expliqué M. Ciolos: la sécurité d'approvisionnement avec des produits « de qualité et sûrs » ; l'utilisation durable des ressources naturelles, qui a aussi à terme des avantages « économiques » ; l'équilibre des territoires ruraux. Ces objectifs doivent se retrouver dans les deux piliers de la politique agricole commune (PAC) que la Commission souhaite maintenir. Le premier contient les aides directes et les dépenses de marché et le second les programmes pluriannuels de développement rural.
L'exploitant recevra, moyennant le respect des critères de la conditionnalité (versement des aides à condition de respecter certains critères), un paiement de base, avec un éventuel supplément dans les zones à contraintes naturelles spécifiques. L'État membre pourra aussi bénéficier d'un paiement additionnel environnemental s'il accepte de respecter au moins trois pratiques agricoles durables (rotation des cultures, gel des terres à des fins écologiques, etc.), a expliqué le commissaire.
En finir avec l'Europe à deux vitesses. Le soutien du premier pilier sera aussi rendu « plus simple » pour les petites exploitations et le paiement sera « limité pour les très grosses exploitations, en tenant compte toutefois de l'emploi », a précisé M. Ciolos. Le paiement de base ne sera plus, par ailleurs, lié aux références historiques. « On prendra en compte la surface, l'emploi, les conditions de production. On fait actuellement des simulations », assure le commissaire européen, qui ne veut plus d'une « Europe agricole à deux vitesses ». Il est important, selon M. Ciolos, d'assurer l'équité dans la distribution des aides directes « entre les différents pays » (les nouveaux pays touchent moins d'aides que les anciens), « mais aussi entre les différentes régions, les différentes catégories d'exploitations ou différents secteurs ».
Sur la base de la surface agricole potentiellement éligible, le paiement direct atteint en moyenne, à taux plein, 271 euros par hectare dans l'UE et varie de quelque 460 euros en Belgique et aux Pays-Bas à 95 euros en Lettonie. Son niveau moyen est de 209 euros dans les nouveaux États membres et de 295 euros dans les anciens: 413 euros en Italie, 384 en Grèce, 318 en Allemagne, 300 en France, 246 en Espagne, 229 au Royaume-Uni, 214 en Pologne, 179 au Portugal, 145 en Lituanie, 118 en Estonie. En d'autres termes, le paiement moyen varie, selon les pays, de 35 % à 170 % de la moyenne communautaire.
La gestion des risques dans le deuxième pilier. Parallèlement, le second pilier continuera de soutenir les mesures agro-environnementales, les zones défavorisées ou soumises à des contraintes naturelles spécifiques, explique M. Ciolos. Il fournira aussi des « incitations pour les investissement innovants » et favorisera la lutte contre le changement climatique. Il offrira enfin des possibilités de financement pour faire face à la volatilité des prix (assurances, fonds mutuels) et permettra de prendre « des mesures pour les marchés locaux, les circuits courts ».
Pour la gestion des marchés, « l'intervention en tant que filet de sécurité » devra être « généralisée » et « mobilisable plus rapidement en cas de crise », a poursuivi le commissaire européen. S'y ajouteront les dispositifs contre la volatilité des prix promus pas le second pilier.
Principaux éléments des propositions de la Commission
Paiements directs. « Les nécessaires adaptations du système de paiements directs consistent en la redistribution, le réaménagement et un meilleur ciblage du soutien, destinées à accroître la valeur et la qualité des dépenses », selon la communication. La répartition des paiements directs doit être revue, et devrait reposer sur des critères à la fois économiques (la fonction des paiements directs étant de garantir un revenu de base) et environnementaux (soutien à la fourniture de biens publics). La Commission émet des réserves sur l'idée de certains nouveaux États membres de généraliser un « paiement direct unique à taux forfaitaire ». Bref rappel: actuellement coexistent deux mécanismes de référence des soutiens directs. L'un pour les anciens États membres fondé sur des critères historiques, l'autre pour les États membres ayant adhéré à l'UE à partir de 2004, basé sur un montant unique par hectare. Un système nouveau, adapté à l'ensemble de l'UE, équitable et transparent, doit être instauré, préconisent les services de Dacian Ciolos.
La Commission préconise une répartition équitable des soutiens, moyennant toutefois une période de transition destinée à éviter une « rupture brutale ». « L'une des solutions possibles consisterait à instaurer un système qui limite les gains et les pertes des États membres en garantissant que, dans tous les pays, les agriculteurs reçoivent une part minimum du soutien direct moyen octroyé à l'échelle de l'Union », fait-elle valoir.
La Commission prévoit six éléments pour ce système d'aide, dont certains ont été proposés par le Parlement européen en juillet (EUROPE n° 10177):
1) Une aide de base au revenu pour maintenir la production. Il s'agit plus précisément d'un paiement direct découplé de base (sans lien avec les volumes produits) offrant un niveau uniforme de soutien obligatoire à tous les exploitants dans un État membre (ou dans une région). La Commission retient l'option consistant à plafonner les aides directes des grandes exploitations afin de parvenir à une meilleure répartition des paiements entre les agriculteurs, en tenant compte toutefois de leur apport en termes d'emploi dans les zones rurales.
2) Une aide compensatoire environnementale obligatoire. Il y aurait à l'avenir une « composante écologique obligatoire » dans les paiements directs prenant la forme de mesures environnementales applicables à l'ensemble du territoire de l'UE. La priorité devrait être donnée à des actions allant dans le sens des objectifs en matière de changement climatique et d'environnement: - prairies permanentes (qui sont des réservoirs de biodiversité considérables) ; - couverts végétaux (le fait de semer certaines plantes immédiatement après les récoltes permet d'améliorer la capacité de rétention d'eau et de lutter contre l'érosion des sols. Cela permet également de produire ce que l'on appelle des « cultures dérobées ») ; - rotation des cultures (méthode traditionnelle qui respecte la capacité des sols à se régénérer. Elle offre l'avantage de réduire le recours aux produits chimiques du type pesticides, herbicides, fertilisants) ; - gel des terres à des fins écologiques (les jachères environnementales enrichissent les écosystèmes agricoles en préservant des refuges pour la faune et la flore. Pour déployer tout leur potentiel, les jachères doivent être fauchées de façon méticuleuse afin de préserver le développement de petits arbustes).
Il conviendrait en outre, selon la Commission, d'étudier la possibilité d'intégrer les exigences établies pour les zones actuelles du réseau Natura 2000 et d'améliorer certains éléments des BCAE (bonnes conditions agricoles et environnementales), selon la Commission.
3) Des aides aux régions les moins favorisées. Ces aides ne seraient pas transférées du second pilier (développement rural) vers le premier pilier (aides directes et dépenses de marché). Mais au sein du premier pilier, un versement complémentaire pourrait être apporté. Il s'agirait d'un soutien supplémentaire au revenu des exploitants dans ces zones, sous la forme d'une aide annuelle (fondée sur la superficie) volontaire et cofinancée (financement pour partie communautaire et pour l'autre partie par les pays de l'UE). Le soutien existant pour les zones moins favorisées accordé dans le deuxième pilier ne serait donc pas aboli.
4) Aides encore couplées (en fonction des quantités produites) pour tenir compte des problèmes spécifiques rencontrés dans certaines régions où dans certains types d'exploitations. Ces soutiens seraient basés sur des superficies, les rendements ou le nombre de têtes de bétail. L'idée de la Commission est d'utiliser ces aides dans le secteur du lait et des ovins.
5) Aide aux petits agriculteurs. Les risques de pertes d'emplois dans de nombreuses zones rurales pourraient être atténués en offrant aux petits agriculteurs un niveau minimum de paiement direct.
6) Simplification des règles de conditionnalité. La Commission souhaite « simplifier les règles de conditionnalité en proposant aux exploitants agricoles et aux administrations un ensemble de règles plus simples et plus compréhensibles, sans toutefois vider de sa substance le concept de conditionnalité ». L'introduction de la directive-cadre sur l'eau dans le champ d'application de la conditionnalité sera « examinée » une fois que la directive aura été mise en œuvre et que les obligations opérationnelles des exploitants auront été définies.
Ces changements dans l'aménagement des paiements directs devraient aller de pair avec une meilleure définition et un meilleur ciblage du soutien aux seuls « agriculteurs actifs », afin de répondre aux critiques formulées par la Cour des comptes européenne.
Mesures de marché. Alors qu'en 1991 encore les mesures de marché représentaient 92 % des dépenses de la PAC, leur part dans le budget de la PAC ne s'élevait plus qu'à 7 % en 2009. La Commission souhaite rationaliser et simplifier les instruments en place actuellement et introduire de nouveaux éléments pour assurer un meilleur fonctionnement de la chaîne alimentaire. Parmi les « adaptations possibles » figurent: l'extension de la
période d'intervention, l'application de la clause dite de perturbation du marché et l'extension du stockage privé à d'autres produits « ainsi que d'autres révisions destinées à renforcer l'efficacité et à améliorer les contrôles ». Ces mesures, et en particulier l'instrument d'intervention, « ne devraient servir que de filet de sécurité à déployer en cas de crise des prix et de perturbation du marché », précise la Commission.
Les quotas laitiers seront supprimés en 2015. Des propositions législatives doivent être présentées prochainement, sur la base de recommandations du groupe d'experts de haut niveau sur le lait, « en vue de permettre une planification à long terme et d'assurer ainsi la stabilité du secteur laitier ». Le régime actuellement en place dans les secteurs du sucre et de l'isoglucose expirera en 2014/2015. Plusieurs options pour l'avenir, incluant « une suppression en douceur des quotas à une date à définir », doivent être examinées en vue d'accroître l'efficacité et la compétitivité du secteur.
La Commission estime nécessaire enfin « d'améliorer le fonctionnement de la chaîne d'approvisionnement alimentaire ». Parmi les questions fondamentales figurent: le déséquilibre actuel des rapports de force au sein de la chaîne alimentaire, le niveau de concurrence à chaque étape de la chaîne, les relations contractuelles, la nécessité de restructurer et de consolider le secteur agricole, la transparence et le fonctionnement des marchés des dérivés de produits de base agricoles.
Développement rural. Il convient « plus que jamais » que les thèmes de l'environnement, du changement climatique et de l'innovation orientent la politique après 2013. Les investissements devraient, par exemple, stimuler les performances économiques et écologiques. L'attention est portée sur l'importance que revêtent les ventes directes et les marchés locaux, ainsi que sur les besoins spécifiques des jeunes agriculteurs et des nouveaux exploitants. Pour plus d'efficacité, il est proposé d'évoluer vers une approche davantage fondée sur les résultats, éventuellement assortie d'objectifs quantifiés.
En outre, il convient d'inclure un ensemble d'outils de gestion des risques afin de gérer plus efficacement les aléas de revenu et la volatilité du marché. Les instruments qui composent la panoplie mise à la disposition des États membres - d'un nouvel outil de stabilisation des revenus compatible avec la boîte verte de l'OMC à un soutien renforcé en faveur des instruments d'assurance et des fonds de mutualisation - sont destinés à les aider à gérer les risques relatifs à la production et aux revenus.
Prochaines étapes. La communication de la Commission va être débattue au sein du Conseil et du Parlement européen. Tenant compte des études d'impact détaillées en cours pour chacune des options de la communication, la Commission présentera vers l'été 2011 des propositions législatives. Elles suivront la procédure de codécision appliquée pour la première fois à une réforme de la PAC. La PAC réformée devra entrer en vigueur en 2014. (L.C.)