Bruxelles, 03/10/2007 (Agence Europe) - La politique agricole commune (PAC) a radicalement changé au cours des 15 dernières années, mais peut encore être adaptée pour gagner en légitimité et mieux répondre aux nouveaux défis (changement climatique, gestion de l'eau et croissance du marché des biocarburants). Il faut profiter des « clauses de rendez-vous » prévues dans la réforme de 2003 pour apporter « des ajustements à la PAC » qui soient « en phase avec le marché et d'autres développements ». C'est ce qu'indique la version provisoire (actuellement en consultation interservices) de la communication que la Commission européenne doit adopter le 20 novembre sur le « bilan de santé » de la PAC. A la lumière des réactions des ministres européens à cette communication, la Commission présentera des propositions législatives d'ajustement de la PAC vers le mois de mai 2008, en vue d'un accord politique du Conseil Agriculture sous présidence française (juillet à décembre 2008).
Les services de Mariann Fischer Boel, la commissaire à l'Agriculture, estiment que les trois questions suivantes doivent être abordées lors du bilan de santé de la PAC: comment rendre le régime de paiement unique (RPU) « plus efficace et plus simple », comment rendre les instruments de soutien (conçus à l'origine pour une Communauté de six Etats membres) toujours valables dans une économie mondialisée et une Europe à vingt-sept, comment maîtriser les nouveaux défis (changement climatique, développement des biocarburants, gestion de l'eau) en s'adaptant aux nouveaux risques et aux nouveaux débouchés ?
Voici les thèmes de débat et les principales suggestions de la Commission pour ce bilan de santé de la politique agricole commune.
Simplifier la mise en œuvre du régime de paiement unique
Rompre avec le passé. La Commission rappelle que les nouveaux Etats membres peuvent utiliser le régime de paiement unique à la surface (RPUS) jusqu'en 2010, alors que les 15 anciens ont dû mettre en œuvre au plus tard en 2007 le régime de paiement unique (paiement découplé), lequel peut suivre plusieurs modèles (historique, régional ou un mélange des deux modèles). Or, selon la Commission, le régime de paiement unique (qu'il s'agisse de l'approche historique ou bien de l'approche régionale) reste dépendant des niveaux de production du passé et, au fur et à mesure que le temps passe, « il deviendra de plus en difficile de justifier des différences dans ce soutien, surtout dans le modèle historique ». La Commission juge donc nécessaire de permettre aux Etats membres d'ajuster le modèle qu'ils ont choisi pour parvenir à un taux de soutien plus linéaire au cours de la période 2009 à 2013.
Tendre vers le découplage total. Lors de la réforme de 2003, les Etats membres ayant opté pour le paiement unique ont obtenu le droit de conserver certaines aides liées à la production. Or, selon Mme Fischer Boel, les aides partiellement « couplées » à la production se justifient de moins en moins et se révèlent administrativement complexes et coûteuses. La Commission suggère de supprimer la possibilité de coupler 25% des paiements pour les cultures arables, mais reconnaît que de telles aides (liée aux volumes produits) peuvent se justifier « dans certaines régions où le niveau de production est faible, mais important du point de vue économique et environnemental ». Tel est le cas, par exemple, de la prime au maintien du troupeau de vaches allaitantes dans les régions où la production de viande bovine est extensive, explique la Commission. Cette prime à la vache allaitante (intégralement liée à la production) est destinée à orienter la production de viande bovine et favoriser la production de viande de qualité. La Commission propose donc de procéder, lors du bilan de santé, à « une analyse au cas par cas pour identifier les risques potentiels d'un basculement vers le découplage total et les solutions de rechange possibles au niveau régional ».
Un plafond et un plancher pour les paiements. La Commission souhaite sonder les Etats membres sur l'instauration d'un seuil plafond et d'un seuil plancher de paiements aux agriculteurs. En ce qui concerne le plafonnement, la solution pourrait être de réduire progressivement les paiements des agriculteurs les plus prospères. Par exemple, les agriculteurs qui toucheraient plus de 100.000 euros par an verraient leurs soutiens réduits de 10 %. La baisse des aides seraient de 25% lorsque les revenus dépassent 200.000 euros et de 45% pour plus de 300.000 euros de paiements annuels. Les économies ainsi générées resteraient dans l'Etat membre où elles ont été réalisées et pourraient être utilisées pour financer des aides répondant aux nouveaux défis.
Pour les petits volumes d'aides, un niveau minimal de paiements pourrait être introduit ou bien la superficie minimale exigée pour avoir droit à une aide pourrait être revue légèrement à la hausse.
Aménager la conditionnalité. La Commission a déjà entrepris un travail de simplification des règles sur la conditionnalité des aides (octroi des aides à condition de respecter toute une série d'exigences environnementales, sur la qualité des produits et de bien-être animal). La Commission est prête à aller plus loin, en particulier au sujet des exigences de gestion et des bonnes conditions agricoles et environnementales.
Nouveaux débouchés et orientation sur le marché
Instruments de la « vieille PAC ».
La Commission souhaite engager une réflexion sur l'avenir des instruments de la « vieille PAC » qui sont encore en place, comme les quotas de production, l'intervention publique, le soutien des prix et les restitutions à l'exportation. Les perspectives des marchés à moyen terme sont favorables pour les céréales et le lait. La Commission compte donc analyser les outils actuels de gestion de l'offre pour voir s'ils sont utiles ou s'ils ne font que « ralentir » la capacité de l'agriculture de l'UE de répondre aux signaux du marché.
Par ailleurs, la Commission promet d'évaluer de près la situation actuelle du marché (prix élevés et pénuries de matières premières). Il convient de savoir si cette situation est passagère (réponse aux faibles récoltes de céréales) ou le « signe d'une tendance à long terme qui pourrait exercer une pression sur les marchés agricoles et l'offre ».
L'intervention pour une seule céréale. La Commission rappelle que l'UE a décidé de réduire graduellement à zéro les achats publics de maïs (intervention) et estime que l'extension d'une telle réforme aux autres céréales fourragères «semble être la meilleure solution dans le contexte actuel». Selon le projet de communication, « le maintien de l'intervention pour une seule céréale (le blé) pourrait fournir un filet de sécurité tout en permettant aux autres céréales de trouver leur niveau naturel de prix ».
Suppression de la jachère obligatoire. Le rôle de la jachère est « devenu beaucoup moins pertinent du fait de l'évolution du marché et de l'instauration du régime de paiement unique», relève la Commission. La situation prévisible de la demande et de l'offre pour les céréales, y compris pour remplir l'objectif fixé par l'UE pour les biocarburants (10 % des carburants pour les transports d'ici 2020), « plaide pour la mobilisation des terres qui sont actuellement retirées de la production par le biais du régime de la jachère obligatoire », peut-on lire dans le projet de communication. La Commission admet toutefois la nécessité de préserver les bénéfices environnementaux apportés par le régime de gel des terres. Ainsi, l'abolition de la jachère obligatoire pourrait s'accompagner d'un renforcement des mesures de développement rural en faveur de la gestion des terres, de l'eau et des écosystèmes. La Commission cite plusieurs mesures possibles, comme le maintien de pâturages permanents, la protection de la végétation près des rives ou encore des mesures en relation avec la lutte contre le changement climatique (piégeage de carbone ou corridors de biodiversité).
Abolition « en douceur » des quotas laitiers. La Commission présentera en fin d'année un rapport sur l'évolution des marchés du lait et des produits laitiers. Mais selon elle, « les raisons pour lesquelles les quotas laitiers de l'UE ont été introduits ne sont plus valables ». En conséquence, le bilan de santé devrait, selon le projet, proposer les augmentations de quotas nécessaires » pour préparer, « en douceur », l'expiration de ces quotas le 31 mars 2015. La Commission reconnaît que la fin des quotas risque d'être très douloureuse dans certaines régions, surtout celles de montagnes. Dès lors, des mesures spécifiques de soutien aux producteurs de ces régions pourraient être instaurées.
Répondre aux nouveaux défis
Davantage de crédits pour le développement rural. Compte tenu du fait que le budget de la PAC est fixé jusqu'en 2013, le renforcement des fonds de développement rural ne peut être réalisé qu'en augmentant l'effort de modulation obligatoire des aides. La modulation consiste à réduire les aides directes et de marché et à transférer ces montants dans l'enveloppe des programmes de développement rural. La Commission propose d'accroître de 2 % par an le taux de modulation de 2010 à 2013, qui passerait de 5% aujourd'hui à 13% en 2013.
Gestion des risques et des crises. Selon la Commission, le bilan de santé doit être utilisé pour évoquer ce sujet de la gestion des risques et des crises dans le secteur agricole. Les premières mesures communautaires de ce type ont été adoptées lors de la réforme du secteur des fruits et légumes. Pour autant, la Commission estime qu'une solution communautaire n'est pas appropriée et préfère que les Etats membres financent ces mesures en utilisant les crédits à leur disposition dans les programmes de développement rural. Les Etats membres sont invités à réfléchir aux options suivantes: - accroître la part des économies résultant de la modulation (des aides directes) pour des mesures de gestion des risques dans le cadre de la politique de développement rural, à condition que ces instruments rentrent dans la « boîte verte » de l'OMC (aides qui ne faussent pas la concurrence sur le marché mondial) ; - examiner au cas par cas (secteur par secteur) la nécessité de prévoir de nouvelles mesures de gestion des crises et lancer une réflexion sur la gestion des risques pour la période après 2013.
Energie et climat. Le bilan de santé devrait, selon le projet de communication, explorer les idées suivantes: utiliser des mesures de développement rural comme incitations à lutter contre le changement climatique, à mieux gérer les réserves en eau et à fournir des services environnementaux dans le domaine des bioénergies ; - la conditionnalité des aides pourrait contribuer à la réalisation d'objectifs en matière de changement climatique et de gestion de l'eau ; - les mesures de développement rural pourraient encourager les exploitants à développer les biocarburants de seconde génération ; - le régime actuel de soutien des cultures énergétiques doit être revu, à la lumière des exigences pour la production de biomasse (objectifs contraignants et prix élevés). (lc)