Le 17 février, le Premier ministre belge Guy Verhofstadt a transmis à ses homologues, en vue du Sommet européen de printemps des 22 et 23 mars, un document faisant des suggestions précises pour une « stratégie communautaire de croissance pour l'économie européenne » (voir EUROPE d'hier, p.6). Nous publions intégralement ce texte dans notre série EUROPE/Documents (en français, anglais et allemand).
UN « PENTATHLON » POUR L'EUROPE
UNE STRATEGIE COMMUNAUTAIRE DE CROISSANCE POUR L'ECONOMIE EUROPEENNE
Le pacte de stabilité est et reste un instrument incontournable pour la santé et la réussite de l'union monétaire et de l'euro. Le pacte a conduit avec succès les pays de la zone euro vers une politique budgétaire assainie. Budgets à l'équilibre et dettes publiques en baisse sont des conditions indispensables à la croissance et à l'emploi, qui, à leur tour, créent la confiance nécessaire auprès du consommateur. Croissance et emploi engendrent également la baisse des taux d'intérêt et favorisent les investissements. Mais le pacte n'a pas pour autant créé une dynamique digne de ce nom dans les autres domaines. Il n'a pas donné lieu à une stratégie de croissance économique véritable, que ce soit au sein de l'Union européenne ou dans la zone euro.
C'est cette déficience qui est à l'origine de la stratégie de Lisbonne, mise sur pied il y a cinq ans. Cette stratégie détermine en fait plusieurs objectifs louables (notamment l'ambition de faire de l'économie européenne l'économie de la connaissance la plus compétitive au monde d'ici 2010) dont la majorité, nous le craignons, ne pourra être atteinte. La faute en incombe à la méthode utilisée, à savoir la méthode ouverte de coordination, bien trop peu contraignante. À force de se contenter de dessiner des tableaux ou de rédiger des rapports égrenant et comparant les recettes et les résultats des États membres, l'Union européenne a peu à peu pris des allures de groupe de réflexion économique. Les réorientations que la Commission européenne propose pour la stratégie de Lisbonne constituent une amélioration de cette approche, même si certains ont l'impression que deux des trois piliers (social et développement durable) jouissent de moins d'attention. Un plan d'action verra effectivement le jour et chaque État membre devra présenter un plan national décrivant sans détours comment il compte atteindre, étape par étape, les objectifs du plan d'action global. La question est toutefois de savoir si le fait de forcer la bonne volonté des Etats membres suffira.
Quoi qu'il en soit, l'on continue de mettre l'accent de manière quasi-exclusive sur l'aspect national. Tant et si bien que l'impression qui s'en dégage est que les problèmes de l'économie européenne divergent totalement d'un pays à l'autre et qu'il vaut encore mieux les résoudre au niveau national. Pourtant, à l'aube du 21e siècle, il existe bien une seule économie européenne, dotée d'une monnaie unique, d'un marché unifié - même s'il n'est pas encore achevé -, avec ses atouts et ses faiblesses structurels. En osant choisir pour une optique commune, communautaire même, nous sommes pourtant parvenus tant à éliminer en grande partie les tarifs douaniers sur les marchandises et les capitaux qu'à lutter avec succès contre le désordre monétaire. L'introduction de l'euro le 1er janvier 2002 constitue le point d'orgue de cette dynamique. Personne ne comprend pourquoi nous ne pourrions pas recourir à cette même optique pour tenter de mettre sur pied une économie européenne compétitive. Plus encore, en préférant l'approche nationale à l'approche communautaire, nous courons le danger de voir la spécificité du modèle social européen s'abîmer dans une compétition entre actions nationales menées par les divers États membres. Le dumping social et fiscal induit par les plans d'action nationaux pourrait même prendre le dessus sur l'angle d'approche communautaire, cohérent et coordonné. Ce danger est d'autant plus sensible depuis l'élargissement de l'Union. En un mot, nous pourrions dire que si les plans d'action nationaux sont une bonne chose, ils ne suffiront jamais à remplacer une stratégie de croissance globale, devenue nécessaire à côté du pacte de stabilité et des objectifs de Lisbonne. Une telle stratégie de croissance globale et communautaire présente aussi l'avantage de conserver la substance du pacte de stabilité. Cette stratégie de croissance globale pour l'Europe doit se fonder sur la reconnaissance et l'analyse des faiblesses de l'économie européenne, donner une réponse univoque pour chacune de ces faiblesses et intervenir effectivement.
Quel est l'état de l'économie européenne aujourd'hui?
Le taux de croissance moyen reste bas comparé aux autres pôles de croissance du monde. Dans la zone euro, la croissance moyenne du PIB s'est élevée à 1,9% entre 1992 et 2002, pour 3,3% aux États-Unis. Selon les prévisions de l'OCDE, la croissance future de l'Europe resterait également à la traîne: 1,7% dans la zone euro, pour 2,7% dans les pays de l'OCDE, 3,65% aux États-Unis et 8,8% en Chine. L'emploi reste atone. L'emploi total dans la zone euro, entre 1991 et 2002, s'est élevée à 6,51%, contre 17,03% aux États-Unis. On peut dès lors difficilement parler d'une reprise de l'économie européenne. Nous nous consolons, il est vrai, avec la pensée qu'au moins la balance commerciale de l'Union reste plus ou moins en équilibre. Mais ce serait une erreur fondamentale de penser que rien ne menace de ce côté-là. Insensiblement, la situation s'est entièrement retournée depuis dix ans. Un glissement s'est produit au sein de l'Europe, plus précisément de l'UE-15 vers les nouveaux États membres. Mais surtout, un constat s'impose: un quart des importations de l'Union (EU-15) vient aujourd'hui de la Chine, du Japon et des tigres asiatiques, à tel point que nous souffrons désormais d'un déficit commercial gigantesque avec cette partie du monde. Ce déficit approche désormais la centaine de milliards d'euros et dépasse d'une courte tête le surplus commercial que nous dégageons habituellement dans nos échanges avec les États-Unis (annexe 1). Ajoutons que de toute évidence, il ne s'agit encore que d'un début.
Les causes de cette évolution sont multiples. La globalisation de l'économie mondiale est irréversible. Chaque jour, de nouveaux acteurs apparaissent. Leur arrivée constitue tant une menace qu'une opportunité. De nouveaux marchés s'ouvrent, des hordes de nouveaux consommateurs affluent. Le défi pour l'économie européenne - qui souffre de plusieurs lacunes internes, d'une série de faiblesses structurelles - consiste à ne pas laisser passer cette chance.
Quelles sont ces faiblesses structurelles? Comment s'expliquent-elles?
Le financement du modèle social européen, certainement dans les quinze anciens États membres, mine depuis déjà un certain temps les forces productives de la société. C'est surtout l'infrastructure industrielle de l'Europe qui menace de disparaître.
La réponse des États membres face à ce défi est pour le moins disparate, a fortiori depuis l'élargissement. C'est le “dumping” qui menace, portant préjudice non seulement au modèle social européen mais aussi à la cohérence du marché intérieur.
Ce marché intérieur européen est en outre inachevé et progresse à pas bien trop lents.
Les efforts de recherche de l'Europe sont beaucoup trop faibles.
Enfin, le pilotage politique de la réponse à ces défis est inexistant.
En résumé, nous pourrions dire que l'Europe est empêtrée dans un « pentathlon » alors qu'elle s'est fixé pour objectif de devenir l'économie de la connaissance la plus compétitive du monde. La spécificité de l'Europe étant qu'elle désire relever ce défi sans dopage (lire sans dumping). En d'autres termes, nous voulons devenir l'économie la plus compétitive du monde sans mettre en question notre modèle social.
Il est inutile de démontrer que pour gagner ce “pentathlon”, nous devrons nous engager résolument sur de nouvelles voies. Ne rien entreprendre et assister passivement à la poursuite du démantèlement de la base industrielle de notre économie et de son déménagement vers les nouveaux États membres et vers les pôles de croissance asiatiques n'est pas une option, cela va sans dire. Pas plus que nous ne pouvons nous laisser entraîner - répétons-le - dans un dumping social ou fiscal à l'intérieur ou à l'extérieur des frontières de l'Union. En bref, ne rien faire ou lancer une course folle entre les États membres pour mettre sous pression les coûts de la protection sociale ou l'infrastructure publique sont deux options inacceptables car nous risquerions dans les deux cas également d'éliminer le modèle social européen.
La question est alors de savoir quelle voie emprunter. Quelle voie peut garantir la victoire dans le “pentathlon”? En d'autres mots, la compétitivité de l'économie européenne peut-elle connaître une augmentation considérable sans toucher aux acquis sociaux des dernières décennies?
Ce chemin suit, pour l'essentiel, cinq voies, cinq pierres angulaires, que l'on peut résumer comme suit: “convergence”, “réforme fiscale”, “recherche”, “marché mondial” et “guidance politique”.
Convergence
La première voie ou pierre angulaire est la “convergence”. Convergence ne rime pas avec harmonisation, encore moins avec uniformisation. La convergence consiste à définir une sorte de largeur de bande à l'intérieur de laquelle les économies des différents États membres de l'Union doivent se développer afin de créer ensemble une économie européenne plus intégrée mais aussi plus compétitive. Les “maxima” de la largeur de bande correspondent aux valeurs qui, si elles devaient être dépassées, mineraient la base de l'économie. Les “minima”, par contre, expriment les valeurs à atteindre pour garantir la protection sociale et le développement durable. Ces minima et ces maxima correspondent aux principaux éléments déterminants pour le climat socio-économique, comme la flexibilité/rigidité du marché du travail, la longueur d'une carrière professionnelle, le niveau de protection des employés, mais aussi l'emprise de l'État, la pression fiscale sur les entreprises, etc. L'utilisation de largeurs de bandes plutôt que de normes fixes ou d'objectifs trop vagues permet de tenir compte, bien plus que cela n'a été le cas jusqu'à présent, de la spécificité de chaque économie nationale. Certains États membres sont plus industriels, d'autres sont orientés vers les services. Les traditions de protection sociale varient aussi d'un État membre à l'autre. Par ailleurs, les largeurs de bandes doivent être appropriées, c'est-à-dire que l'écart entre les minima et les maxima ne doit pas être trop important. Cet écart doit être déterminé de façon à ce que certains États membres soient amenés à s'adapter: les minima servent à faire intervenir les acquis du modèle social européen, les maxima à oeuvrer réellement en faveur d'une économie européenne à la fois plus intégrée et plus dynamique. Prenons par exemple la taille de l'État. Il est généralement accepté qu'une société sans autorité ou dotée d'une administration aux moyens réduits ne connaît qu'une augmentation lente de sa richesse. La construction d'infrastructures, la mise en place de l'État de droit et de programmes sociaux font office de catalyseurs pour l'économie et contribuent fortement à l'augmentation de la productivité et de la richesse. À un moment donné, cette société atteint cependant un point où les dépenses publiques complémentaires ne contribuent plus à la croissance de la richesse. Au contraire, cette richesse commence même à diminuer à cause du fait que cette nouvelle croissance du secteur public soustrait des moyens déjà faibles à la sphère privée, alors que ces dépenses seraient justement plus productives dans ce secteur privé. Ces deux phénomènes peuvent se concevoir à l'intérieur d'une largeur de bande, entre un pourcentage minimal et maximal, à l'intérieur de laquelle chaque État membre doit trouver sa combinaison optimale. Le même exercice peut être répété en matière de droits sociaux fondamentaux sans toucher naturellement à la liberté des États membres de déterminer eux-mêmes leur système de protection sociale. En un mot, la détermination de minima et de maxima pour chacun des principaux éléments qui influent sur l'environnement économique et social donnerait lieu à la mise en place progressive d'un code de convergence global, applicable dans l'ensemble de l'Union européenne. Dans la zone euro et dans les pays qui caressent l'ambition d'y entrer prochainement, le code serait un complément essentiel des obligations découlant du pacte de stabilité. Quoi qu'il en soit, ce code de convergence permettrait d'éviter le scénario qui menace avec la méthode ouverte de coordination: soit il ne se passe rien, soit les États membres se lancent aveuglément dans une surenchère où les mesures de compression des coûts sociaux entraînent le continent dans un cercle vicieux, où le dumping social fait office de règle unique.
Réforme fiscale
La deuxième voie ou pierre angulaire est la “réforme fiscale”. Une profonde réforme des systèmes fiscaux européens est devenue nécessaire si l'on veut éviter l'affaiblissement de l'économie européenne par rapport au reste du monde. L'économie européenne est une économie très ouverte. La part des importations dans les dépenses finales de l'Union européenne se monte ainsi à 25%. Soit beaucoup plus qu'aux États-Unis (14,5%) et au Japon (9,5%). L'une des raisons principales de cette ouverture vient de notre faiblesse en termes de coûts des produits et services que nous produisons par rapport aux nouveaux pôles de croissance dans le monde (Chine, tigres asiatiques, fédération de Russie). Ces coûts sont déterminés pour une large part par le niveau élevé des charges pesant sur les ouvriers, les employés, les indépendants et les entreprises. En fait, nous sommes en train de miner les forces productives de notre société. La pression fiscale et parafiscale nécessaire pour financer notre modèle social dépasse en Europe (UE-15) les 40% du PIB, alors qu'elle s'élève à environ 26% aux États-Unis et au Japon. Plus importante encore est la composition de cette pression fiscale et parafiscale. Un peu moins de 70% de cette pression est perçue sous la forme d'impôts directs et de cotisations sociales, en d'autres termes par des revenus qui pèsent directement sur la production. Ces impôts augmentent non seulement les coûts de production mais pèsent aussi sur la motivation des travailleurs. Il est naturellement exclu de vouloir compenser ce manque de dynamisme économique par du protectionnisme. L'Europe vit du libre-échange. L'année dernière, les exportations de l'UE -15 ont dépassé le cap des mille milliards d'euros. Imposer une large couverture sociale aux pôles de croissance pour amener leurs coûts de production à nos niveaux n'est pas non plus réaliste. La seule voie que nous pouvons donc emprunter consiste à transformer en profondeur le mode de financement de notre modèle social par un glissement massif des prélèvements directs vers les prélèvements indirects. Les impôts indirects sont des prélèvements neutres. Ils ne pèsent pas directement sur les coûts de production. Ils ne touchent pas les exportations. Ils sont levés indistinctement sur les produits et services importés ou produits ici. Ils sont supportés tant par les actifs que par les inactifs. Les recherches économiques montrent qu'en cas de glissement important de l'impôt sur le revenu vers l'impôt sur la consommation, la croissance réelle augmente. Ainsi la baisse de l'impôt sur le revenu de 1% du PIB, couplée à une augmentation de l'impôt sur la consommation de 1% du PIB peut-elle conduire à une croissance complémentaire de plus de 1%. Cet effet sera d'autant plus puissant dans des pays comme la Belgique et l'Allemagne qui tirent respectivement 28,8% et 29,7% de leurs recettes publiques des impôts indirects, alors que la moyenne de l'Union se situe autour de 33% (annexe 2). Pour éviter des distorsions dans le marché intérieur, seule une approche globale serait néanmoins indiquée. Celle-ci devrait prendre la forme d'un calendrier strict en vertu duquel la moyenne devrait être portée à 40%, au cours d'une première phase, puis, dans une deuxième phase, à un point d'équilibre entre fiscalité directe et indirecte.
Achèvement du marché intérieur
La troisième voie, ou troisième pierre angulaire, est l'achèvement du marché intérieur. Le deuxième rapport de la Commission européenne sur la stratégie pour le marché intérieur 2003-2006 en dit long sur la situation. Les prix à l'intérieur du marché européen convergent peu ou pas. Le secteur des services est encore beaucoup trop fragmenté. Le marché des adjudications publiques ne représente qu'un maigre 16% des parutions au Journal officiel des communautés européennes. L'introduction du brevet communautaire et le système simplifié de reconnaissance réciproque des qualifications professionnelles subissent d'importants retards. Enfin, et surtout, il y a le retard généralisé pris par la transposition des directives relatives au marché intérieur. Ce retard continue de s'accumuler dans la majorité des États membres. D'où la nécessité de recourir plus intensivement à des mesures directement applicables telles que les règlements. A moyen terme, nous devons de toute façon utiliser autant que possible les nouvelles possibilités qu'offrira la Constitution européenne. Les articles I-36 et I-37 prescrivent en effet que les mesures exécutoires des lois-cadres (les directives actuelles) peuvent être appliquées par le biais d'instruments directement applicables. Par ailleurs, il conviendra d'examiner comment parvenir à une transposition automatique des directives ou du moins de leurs composantes principales. Concrètement, les directives relatives au marché intérieur qui n'ont pas été transposées dans les délais prescrits entreraient malgré tout en vigueur dans leurs composantes principales, une fois que les délais de transposition prévus sont écoulés. En lieu et place des “sunset clauses”, en vertu desquelles la mesure s'éteint automatiquement une fois le délai dépassé, les directives seraient pourvues de “sunrise clauses” grâce auxquelles plusieurs composantes préalablement identifiées entreraient en vigueur au terme d'un délai déterminé par une interprétation de la législation nationale conforme aux directives, sans qu'il y ait transposition complète et formelle.
Augmentation drastique de l'effort de recherche
La quatrième voie, ou pierre angulaire, est l'augmentation drastique de l'effort de recherche. En matière de recherche et de développement, l'Union européenne (1,93 % du PIB) reste loin derrière les États-Unis (2,76 % du PIB) et surtout le Japon (3,12 % du PIB) et cela en dépit du fait que la part du secteur public dans ces efforts est plus importante en Europe (34,7%) que chez nos concurrents nord-américains (30,2%) et asiatiques (18,2%). Au sein de l'Union européenne, ce sont les petits États membres comme la Finlande (3,51%), mais aussi la Belgique (2,33%) qui sont au-dessus de la moyenne, la part des autorités publiques dans ce financement étant peu élevé (respectivement 26,1% et 21,5%). En matière de brevets, la performance européenne est faible également. Le nombre de brevets enregistrés auprès de l'Office européen des brevets (indicateur BEP, exprimé en nombre de brevets par million d'habitants), nous faisons encore plus ou moins jeu égal avec les États-Unis et le Japon. Auprès du “United States Patent and Trademark Office (indicateur USPTO, également exprimé en nombre de brevet par million d'habitants), toutefois, l'Europe et les États membre de l'UE sont très faiblement représentés (annexe 3). La même image se dégage concernant la production et les exportations des produits de haute technologie. Dans l'Union européenne (UE-15) d'aujourd'hui, 17% des exportations sont considérées comme de haute technologie, contre 27% pour les États-Unis et 23% pour le Japon. Au vu de ces constats, une seule réaction est possible, celle qui consiste, à côté des plans d'action nationaux des États membres intervenant dans le financement communautaire, à libérer des sommes plus importantes pour la recherche et le développement. Concrètement, il s'agit de consacrer dès le début des nouvelles perspectives financières 2007-2013 la moitié des dépenses pour la compétitivité (rubrique 1a) à la R&D, tandis qu'un quart des dépenses effectuées dans les régions des États membres qui bénéficient des fonds structurels (rubrique 1b) doit être réservé aux projets de recherche et développement. En résumé, cela veut dire qu'il faut systématiquement augmenter les dépenses des nouvelles perspectives financières 2007-2013 consacrées à la R&D afin d'arriver à 16% des engagements et à 18% des paiements globaux.
Pilotage politique
La cinquième voie, ou pierre angulaire, est enfin le pilotage politique que nécessitent toutes ces opérations. La méthode ouverte de coordination n'a pas conduit à la réalisation des objectifs fixés. La seule comparaison des recettes et des résultats obtenus par les États membres s'est avéré insuffisante. L'introduction d'un code de convergence, par contre, et de nouveaux instruments en matière de marché intérieur et de recherche et développement doit mener rapidement à de meilleurs résultats. Il est essentiel, à cet égard, que la Commission européenne joue un rôle plus important. Plus concrètement, il serait souhaitable que la Commission ait la compétence exclusive sur l'introduction de la nouvelle stratégie de croissance et la surveillance du respect du code de convergence. Il coordonnera non seulement les instruments communautaires susmentionnés mais il effectuera aussi les tests (test C) de croissance pour vérifier la conformité de toutes les mesures nationales pris par tout État membre ou tout État de la zone euro avec la stratégie de croissance ou le code de convergence. Sont concernées autant les mesures qu'un État membre notifie à la Commission que l'examen d'une politique d'un État membre initiée par la Commission elle-même. À côté du rôle plus important de la Commission, comme le fait remarquer très justement le rapport Kok, un pilotage plus précis des États membres est également inévitable. La désignation d'un membre du gouvernement reste toutefois insuffisante. Il conviendra de créer dans chaque pays une commission parlementaire particulière composée de parlementaires à la fois nationaux et européens pour surveiller l'évolution du “pentathlon”.
Le “pentathlon pour l'Europe” est un projet ambitieux tant dans ses objectifs que dans les instruments qui doivent être créés pour les atteindre. L'engagement de ce « pentathlon » reste pourtant la seule possibilité que nous ayons pour parvenir effectivement à faire de l'économie européenne l'économique la plus prospère du monde d'ici 2010, tout en conservant notre modèle social. Ce choix est entre les mains des chefs d'État et de gouvernement européens: se satisfaire de tableaux comparatifs et des plans d'actions susmentionnés, ou aller plus loin et mettre en place un nouveau projet communautaire à l'image de l'euro et du marché intérieur.
ANNEXE 1 les flux commerciaux de l'UE-15
Tab Importations & exportations UE15 (1992 et 2003)
- pour le tableau veuillez vous référer à la version papier -
ANNEXE 2 Impôts indirects
- pour le tableau veuillez vous référer à la version papier -
ANNEXE 3 R&D
Nombre de brevets européens (OEB) et américians (USPTO) (par million d'habitants).
- pour le tableau veuillez vous référer à la version papier -