Les ministres des Affaires étrangères défendent leurs pouvoirs. Les décisions institutionnelles approuvées par le Sommet de Séville ne correspondent pas entièrement à ce qui avait été suggéré par le Secrétaire général du Conseil, Javier Solana. En particulier, la scission du Conseil Affaires générales en deux entités, l'une responsable des relations extérieures (y compris les questions commerciales) et de la PESD (défense), l'autre de la préparation des Sommets et des dossiers horizontaux, a été abandonnée. La formule retenue (point A de l'Annexe II aux conclusions de Séville) se limite à prévoir que le nouveau (pourquoi "nouveau"?) Conseil "Affaires générales et relations extérieures" tiendra des sessions distinctes, avec des ordres du jour séparés et "éventuellement" à des dates différentes. Que signifie cette formule bizarre? Rien de tout; elle est simplement le résultat du fait que certains ministres des Affaires étrangères ne voulaient pas renoncer à leur compétence générale sur les affaires européennes. Si la deuxième formation de ce Conseil devient totalement autonome, elle leur échappe et glisse dans les mains de vice-premiers ministres ou bien de ministres des Affaires européennes (dans les pays où ils existent). Ces derniers dépendent parfois du ministre des Affaires étrangères, mais pas toujours, et la tendance de certains chefs de gouvernement est de se les rattacher par un lien direct de dépendance. C'est un problème interne à certains Etats membres, particulièrement aigu dans les gouvernements de coalition où le Premier ministre et le ministre des Affaires étrangères appartiennent à des tendances politiques différentes. Ces luttes internes ont fait échouer la réforme la plus importante. Il reste à voir combien de ministres des Affaires étrangères voudront siéger eux-mêmes dans l'une et dans l'autre composition de ce Conseil bicéphale; s'ils sont nombreux, le changement par rapport à la situation actuelle sera insignifiant.
Une rationalisation purement "cosmétique". Il n'est pas facile non plus de voir l'intérêt de la nouvelle "liste des formations du Conseil" (point B de l'Annexe II), parce que l'expérience du premier exercice de ce genre a montré que c'est une opération purement cosmétique. Juridiquement, le Conseil Santé est englobé dans une formation unique avec la politique sociale et l'emploi; juridiquement, le Conseil Recherche fait désormais partie d'un Conseil "compétitivité" couvrant aussi le marché intérieur et l'industrie; juridiquement, le Conseil Energie est devenu un volet du Conseil Transports et Télécommunications. En réalité, les présidents et même les ministres changent au cours des sessions avec les changements des points à l'ordre du jour, et le résultat n'est pas une véritable rationalisation et simplification. Au contraire, on a parfois constaté, dans la première expérience, des complications supplémentaires.
Deux aspects pourraient quand même être significatifs: a) le Conseil "Budgets" a été englouti par celui des Affaires économiques et financières. Il est important que les ministres des Finances s'occupent directement des dépenses de l'Union, qui donneront lieu dans les prochaines années à quelques batailles épiques. Il reste à voir s'ils le feront vraiment ou s'ils quitteront la salle dès que le budget sera en discussion; b) le Conseil "coopération au développement" a été phagocyté par le Conseil responsable des relations extérieures. Il est évident que l'attitude de l'UE à l'égard des pays en développement représente un volet, et un volet important, de sa politique étrangère. Mais aussi bien les ministres européens compétents en ce domaine que les pays ACP et de nombreuses organisations spécialisées dans l'aide au développement ont protesté, en estimant que la politique étrangère ne représente qu'un aspect des relations de l'UE avec les pays pauvres. Ces relations doivent, à leur avis, constituer une politique globale et cohérente en elle-même, répondant en partie à des exigences spécifiques. Il revient maintenant aux ministres des Affaires étrangères de prouver qu'ils sont en mesure de s'occuper efficacement de cette politique, en liaison avec leurs collègues qui gèrent l'aide au développement (et qui participeront évidemment aux travaux à ce sujet).
Améliorations réelles. Le point C de la même Annexe est peut-être le plus concret, dans le sens qu'il pourra avoir des retombées positives sur le fonctionnement du Conseil. Mais il a un caractère trop "administratif" pour attirer l'attention des commentateurs et du public. Le "programme stratégique pluriannuel" que le Conseil s'engage à établir régulièrement à partir de 2003, et encore plus les "programmes opérationnels annuels" couvrant deux présidences, représentent une première réponse (très partielle, il est vrai) au problème controversé de la durée de la présidence. Il en est de même, de manière encore plus explicite, à propos du point D, qui introduit notamment le principe selon lequel les travaux sur le budget de l'année suivante sont dès le départ confiés à la présidence qui aboutira aux décisions. Pour se comprendre: le budget est adopté à la fin de l'année, donc sous le président du second semestre, mais les travaux préparatoires commencent déjà pendant le premier semestre. Le Sommet a décidé que ces travaux seront présidés dans leur totalité par la présidence qui aura la responsabilité de les conclure. Le même système s'applique à d'autres cas. Le principe sacré de la présidence semestrielle est ainsi, dans quelques domaines, aboli. En même temps, le nombre de groupes de travail présidés par le Secrétariat général du Conseil (à la place de la présidence "nationale" tournante) a été considérablement augmenté. Ce sont des améliorations modestes mais réelles et rapidement applicables.
Le paradoxe de la transparence. Il ne faut pas négliger les dispositions prises à propos de la transparence des débats ministériels. C'est un sujet quelque peu paradoxal: l'on crie et l'on proteste beaucoup s'il est négligé, mais si des mesures sont prises, personne ne les remarque. Dorénavant, lorsque le Conseil agit en tant que co-législateur avec le Parlement européen, le public pourra assister à la présentation des propositions de la Commission, au débat qui s'ensuivra, et le moment venu au vote et aux explications de vote. Je crois modérément à l'efficacité et à l'impact de ces mesures: les foules ne se presseront pas dans la salle d'écoute où les délibérations du Conseil seront retransmises en direct. Mais c'était une mesure à prendre, et dans quelques cas elle pourra être intéressante, même si les amateurs seront peu nombreux.
Importance, et maintien, des sessions informelles. Rien n'a été décidé à propos des sessions "informelles" des différentes formations du Conseil. Elles présentent des inconvénients et des avantages. Inconvénients: les orientations retenues par les ministres ne parviennent pas toujours à Bruxelles de façon claire, et il est parfois difficile de les répercuter dans les travaux formels des institutions. Avantages: ces sessions permettent des échanges de vues ouverts entre les ministres, sans procès-verbal ni trop d'oreilles qui écoutent. Mon impression est que les avantages compensent largement les inconvénients. C'était l'opinion de plusieurs chefs de gouvernement, car les sessions informelles sont maintenues.
Un succès et un échec. Concernant le fonctionnement du Sommet lui-même, les mesures décidées à Séville (Annexe I des "conclusions") ont presque la nature d'un règlement intérieur du Conseil européen, en établissant le nombre des sessions par an, la possibilité de réunions extraordinaires, les règles pour la préparation des sessions et pour la fixation de l'ordre du jour, le déroulement des sessions (débarrassé de l'excès de réunions en marge), la composition des délégations et la mise au point des "conclusions" (dont il n'est plus indiqué qu'elles seront "de la présidence"). Ces nouvelles règles sont susceptibles, si elles sont respectées, d'améliorer sensiblement le déroulement parfois chaotique des travaux des chefs de gouvernement.
Le consensus reste la règle. Le Sommet de Séville a échoué dans son projet le plus important, celui d'introduire la possibilité de votes majoritaires au sein du Conseil européen, c'est-à-dire pour la définition de grandes orientations ou décisions de principe (il n'est pas compétent pour l'adoption de textes communautaires formels). Cette idée n'a pas été retenue (même si, en son temps, Mme Thatcher avait été mise en minorité sur des dossiers importants). Pour la Belgique, elle serait acceptable si le Conseil se prononce sur une proposition de la Commission qui représente l'intérêt général (voir notre bulletin du 22 juin, p.4), d'autres chefs de gouvernement, dont M. Chirac, se sont nettement opposés.
Les petits pays doivent réfléchir. Le président de la Commission a présenté son initiative concernant la révision du fonctionnement de la future Commission élargie (voir cette rubrique du 20 juin et du 21 juin). Le Sommet s'est limité à en prendre acte en estimant à juste titre qu'il ne lui revient pas d'intervenir dans des mesures qui relèvent de la compétence de la Commission elle-même. Mais entre-temps les responsables de certains petits Etats membres ont réagi négativement au projet de Romano Prodi parce qu'il introduirait des différenciations entre les Commissaires européens. Les petits pays sont logiquement très susceptibles à l'égard de tout ce qui peut donner l'impression de créer des distinctions entre les Etats membres en fonction de leur taille, mais ils ne doivent pas se méfier a priori de tout effort de rationalisation institutionnelle. Ils seront bien obligés de choisir entre une Commission restreinte (moins de Commissaires que d'Etats membres) et une Commission nombreuse mais souple et dotée de procédures décisionnelles efficaces.
Deux sujets explosifs. Tout en approuvant les différentes mesures citées dans le cadre des traités actuels (la Présidence danoise a déjà pris les premières mesures d'application, voir notre bulletin du 26 juin, p.4), les chefs de gouvernement ont pris aussi quelques dispositions concernant l'avenir, donc le futur Traité constitutionnel . Mais il n'y a pas d'atteinte aux prérogatives de la Convention, car les dispositions prises ne concernent que la procédure. La Présidence danoise a été chargée de présenter au Sommet de décembre deux rapports, l'un sur "le débat en cours à propos de la présidence de l'Union", l'autre sur l'utilisation des langues. Ce sont deux sujets explosifs. Le premier implique notamment la suggestion Chirac/ Blair/ Aznar d'un "président de l'Union" nommé pour deux ou trois ans, avec les réactions négatives qu'elle a suscitées dans les petits pays. Quant au problème des langues, il suffit de le soulever et les passions se déchaînent. Je ne pense pas que les deux documents de décembre contiendront des prises de position claires et explicites ni sur l'un ni sur l'autre sujet. Il n'est pas nécessaire d'être Nostradamus pour le prédire. (F.R.)