Les ministres européens des Finances ont tenu un second débat d'orientation, mardi 5 mai, sur le vaste paquet législatif 'MISP' proposé en décembre par la Commission européenne pour réformer l'architecture des marchés financiers de l'UE afin d'en améliorer la compétitivité (EUROPE 13825/24). Les échanges se sont focalisés sur le périmètre de supervision qui serait accordé à l'Autorité européenne des marchés financiers (ESMA) et l'enjeu d'une réforme de sa gouvernance.
« Dans l'ensemble, les ministres reconnaissent la nécessité de concrétiser les objectifs du paquet sur l'intégration des marchés et la surveillance », a conclu mardi après-midi le ministre chypriote, Makis Keravnos, alors que Nicosie, dans le cadre de son mandat de Présidence du Conseil de l'UE, est en quête d'une « orientation politique » commune des Vingt-sept sur le délicat débat d'une supervision financière plus centralisée (EUROPE 13857/8).
« Beaucoup soulignent qu'il est important d'éviter les doubles emplois et l'augmentation des coûts ainsi que la nécessité de trouver le juste équilibre entre ambition et rapidité », a précisé M. Keravnos.
Périmètre. S’agissant du périmètre idéal d’une supervision directe qui serait confiée à l’ESMA, notamment en définissant quels acteurs de marché doivent être considérés comme suffisamment importants pour relever de l’autorité européenne, trois tendances se sont dégagées au cours du débat.
D’une part, la France, l’Espagne, les Pays-Bas et la Grèce ont confirmé leur volonté d’un périmètre large, conformément à l’approche préconisée par la Commission européenne, centrée sur les acteurs à dimension transfrontière et systémique.
« Nous sommes pleinement favorables à un renforcement de la centralisation et sommes également disposés à soutenir le champ d’application proposé pour la supervision directe de l’ESMA », a indiqué la secrétaire générale du Trésor espagnol, Paula Conthe.
« Il est nécessaire de mettre en place une supervision unique de tous les acteurs du marché opérant à l’échelle paneuropéenne et au-delà du seuil de taille proposé par la Commission », a renchéri le ministre néerlandais, Eelco Heinen.
« Une approche ciblée, consistant, par exemple, à exclure certains acteurs clés du marché ou certains secteurs (…) risque d’alourdir la charge administrative et d’entraîner une duplication des responsabilités de supervision, ce qui reviendrait précisément à créer ce que le secteur ne souhaite pas et ce dont l’Europe n’a pas besoin », a-t-il poursuivi.
D’autre part, un bloc significatif d’États membres de l'UE ont exprimé des positions plus restrictives, plaidant pour un périmètre strictement ciblé, limité aux entités véritablement systémiques et présentant une activité transfrontière avérée.
« Le champ d'application de la surveillance centralisée devrait être strictement limité aux entités qui revêtent une importance réelle du point de vue de l'UE », a déclaré le ministre slovaque, Ladislav Kamenický.
Plus critique encore, le ministre luxembourgeois, Gilles Roth, quant à lui, a fortement critiqué les modèles discutés : « Les gains d’efficacité liés à une supervision directe sont hautement contestables. Les coûts d’une supervision à deux niveaux sont considérables ».
« Le service juridique du Conseil a récemment également relevé des difficultés juridiques liées à la doctrine 'Meroni' [principe du droit de l’UE limitant les pouvoirs discrétionnaires des agences européennes, NDLR]. Cela soulève de sérieuses interrogations quant au calibrage global de la proposition de la Commission », a objecté M. Roth.
Le cas des 'CASPs'. L’inclusion généralisée des prestataires de services sur cryptoactifs ('CASPs') dans le périmètre de supervision de l’ESMA cristallise particulièrement les divergences.
Plusieurs délégations ministérielles - dont la Slovaquie, la République tchèque, l’Autriche, la Lituanie, l’Estonie, le Luxembourg et la Belgique - s’y sont montrées critiques, mardi matin, estimant une telle réforme disproportionnée au regard de principes de subsidiarité et de proportionnalité, ainsi que des coûts que cette surveillance par l'ESMA induirait.
« Nous serions favorables à un périmètre plus ciblé. Cela conduirait à inclure les prestataires de services sur cryptoactifs (CASPs) fournissant uniquement des services crypto ainsi que les plateformes de négociation et les chambres de compensation (CCPs), tout en excluant les infrastructures hybrides telles que les dépositaires centraux de titres (CSDs) disposant d’une licence bancaire », a notamment déclaré le représentant permanent belge, Peter Moos.
« Nous devrions examiner si des modèles de supervision alternatifs à celui proposé par la Commission pourraient permettre d’atteindre le niveau de convergence nécessaire de manière plus équilibrée et proportionnée », a-t-il ajouté.
Reflétant des positions plutôt intermédiaires, le Portugal, le Danemark, l’Irlande, l’Italie et la Finlande ont insisté sur la nécessité de définir des critères de significativité clairs pour les entités qui seraient supervisés par l'ESMA et de préserver un rôle opérationnel pour les autorités nationales.
Gouvernance. Le volet du débat propre à la gouvernance de l’ESMA a opposé les partisans d’un conseil exécutif indépendant, considéré nécessaire pour renforcer l’efficacité décisionnelle (la France, l'Espagne, les Pays-Bas, la Grèce), à plusieurs États membres attachés au maintien d’un rôle central du 'Board of Supervisors' et des autorités nationales (le Luxembourg, la Slovaquie, la République tchèque, l'Autriche, la Lituanie, l'Estonie, Malte, la Hongrie). (Bernard Denuit)