Cela ne fait aucun doute : les partisans d’une Europe sociale ont dû pousser un immense soupir de soulagement lorsque la Cour de justice de l’Union européenne (CJUE) a rendu son arrêt sur la directive relative à des salaires minimaux adéquats dans l’UE (affaire C-19/23 - EUROPE 13750/28) le 11 novembre 2025. À quelques exceptions mineures près, la Cour valide la directive, mettant ainsi un terme à une longue période d’incertitude juridique.
Plusieurs observateurs juridiques avaient fait valoir que l’UE ne disposait pas du pouvoir de proposer une telle directive, affirmant que le paragraphe 5 de l’article 153 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) exclut explicitement les compétences de l’UE en matière de 'rémunération'. Face à de tels arguments, le gouvernement danois avait saisi la CJUE au début de l’année 2023, demandant l’annulation de l’intégralité de la directive (EUROPE 13096/13). En janvier 2025, cette position avait reçu le soutien de l’avocat général de la CJUE, qui préconisait l’annulation complète de la directive (EUROPE 13557/22).
L’arrêt de la CJUE valide la directive. L’arrêt de la CJUE ne suit pas ce raisonnement. Au contraire, il valide clairement la conformité de la directive avec le droit européen, estimant que l’interdiction de réglementation prévue au paragraphe 5 de l’article 153 du TFUE ne s’applique qu’aux cas qui prévoient une ingérence directe dans la détermination des salaires. Toutefois, d’autres mesures présentant un impact plus indirect sur les salaires sont autorisées en tant qu’instruments visant à améliorer les conditions de travail.
La Cour confirme ainsi également la base juridique de la directive, à savoir l’article 153, paragraphe 1, point b) du TFUE, selon lequel « l’Union doit soutenir et compléter les activités des États membres dans le (...) domaine des (...) conditions de travail. »
La CJUE ne considère que deux dispositions spécifiques comme une ingérence directe dans la détermination nationale des salaires, qui doivent donc être annulées. La première est l’article 5.2 de la directive, qui définit quatre critères que les États membres doivent prendre en compte lors de la fixation et de la mise à jour des salaires minimaux légaux : le pouvoir d’achat des salaires minimaux légaux, le niveau général des salaires et leur répartition, le taux de croissance des salaires, les niveaux et l’évolution de la productivité nationale à long terme. D’après l’arrêt, cela équivaut à une harmonisation de certains des éléments constitutifs des salaires minimaux légaux, et, par conséquent, interfère directement dans la détermination des salaires.
La seconde disposition à annuler est une clause de non-régression prévue à l’article 5.3, qui s’applique aux salaires minimaux légaux ajustés au moyen d’un mécanisme d’indexation.
La CJUE confirme la validité de toutes les autres dispositions de la directive. Elle confirme en particulier toutes les dispositions visant à promouvoir les négociations collectives, telles que l’article 4.2, qui oblige les États membres à établir un plan d’action pour promouvoir les négociations collectives, si le taux de couverture des négociations est inférieur à 80%. Elle confirme également l’article 5.4 de la directive, qui oblige les États membres à utiliser des « valeurs de référence indicatives » pour évaluer l’adéquation des salaires minimaux légaux et qui recommande fortement l’utilisation du « double seuil de décence » de 60% du salaire médian brut national et de 50% du salaire moyen brut.
Les annulations n’auront que très peu d’impact pratique. Les implications pratiques de ces deux annulations sont en réalité plutôt limitées. En ce qui concerne les critères à prendre en compte lors de la fixation ou de la mise à jour des salaires minimaux légaux, la plupart des États membres n’ont fait qu’ajouter les quatre critères énoncés à l’article 5.2 aux listes de critères existantes lorsqu’ils ont transposé la directive dans leur droit national. Toutefois, dans la mesure où l’article 5.1 de la directive dispose explicitement que les États membres « peuvent décider de la pondération des critères » utilisés lors de la fixation et de la mise à jour des salaires minimaux légaux, les implications pratiques de l’ajout des quatre critères (désormais annulés) étaient limitées dès le départ.
Il est ainsi très peu probable que les États membres qui ont introduit les quatre critères dans le cadre de la transposition de la directive fassent machine arrière à la suite du rendu de l’arrêt. Cela vaut d’autant plus pour les 11 des 22 États membres qui garantissent des salaires minimaux légaux et qui ont signé la Convention nᵒ 131 de l’OIT sur la fixation des salaires minima, qui nécessite de prendre en compte des critères fortement similaires.
L’impact pratique de l’annulation d’une clause de non-régression pour les pays qui utilisent un mécanisme d’indexation pour fixer les salaires minimaux légaux devrait également être assez limité. Tout d’abord, seuls quatre pays utilisent actuellement un mécanisme d’indexation : l’évolution des salaires minimaux est liée à celle des prix à la consommation en Belgique, en France, au Luxembourg et à Malte. À cette liste peuvent s’ajouter la Bulgarie, qui applique une formule d’indexation liée à l’évolution des salaires moyens, et les Pays-Bas, où les salaires minimaux sont liés à l’évolution des salaires fixés par convention collective.
Mais surtout, dans aucun de ces pays, l’utilisation d’un mécanisme d’indexation n’a jamais entraîné une baisse des salaires minimaux. En réalité, les seuls cas de baisse des salaires minimaux légaux au cours des 20 dernières années ont été observés en Irlande et en Grèce, à la suite de l’intervention de la Troïka lors de la crise financière de 2009-2010.
La directive a déjà un impact considérable. Si les conséquences pratiques de l’annulation partielle s’annoncent très limitées, l’impact des autres dispositions validées est déjà considérable. L’impact de la directive peut être observé sous deux angles : la transposition formelle de la directive dans le droit national et l’influence politique de la directive sur le débat plus large concernant les salaires minimaux et les négociations collectives dans les États membres.
En pratique, l’impact de la directive dépasse considérablement la question de sa transposition formelle. En effet, la directive inscrit à l’ordre du jour politique des questions telles que l’adéquation des salaires minimaux ou le renforcement des négociations collectives et offre aux forces progressistes un outil puissant pour promouvoir des mesures visant à garantir des salaires minimaux plus adéquats et des négociations collectives plus fortes.
L’utilisation de valeurs de référence pour les salaires minimaux légaux. Comme le montre une étude récente de l’ETUI, l’utilisation de valeurs de référence a eu un impact considérable sur la fixation des salaires minimaux nationaux. Dans certains pays, tels que la Bulgarie et la Croatie en particulier, cela a contribué à une hausse considérable des salaires minimaux ces deux dernières années. Parmi les 22 États membres qui garantissent un salaire minimum légal, 17 utilisent des valeurs de référence pour le fixer et évaluer son adéquation. Les États membres sont libres de choisir le type et le niveau concrets des valeurs de référence. Presque tous les pays utilisent comme valeur de référence l’indice de Kaitz, qui mesure le salaire minimum en pourcentage du salaire moyen et/ou médian. La Slovénie est la seule exception, puisqu’elle utilise plutôt le coût minimum de la vie.
En ce qui concerne le niveau des valeurs de référence, la plupart des États membres utilisent les valeurs de référence de 60% du salaire médian brut et de 50% du salaire moyen brut, comme recommandé par l’article 5.4 de la directive. Dans cinq pays (la République tchèque, la Lettonie, les Pays-Bas (proposition) et la Roumanie), la valeur de référence est légèrement inférieure et en Pologne, en Slovaquie et en Espagne, elle est supérieure au niveau recommandé dans la directive.
Toutefois, même l’utilisation d’une valeur de référence inférieure constitue une amélioration par rapport au niveau actuel dans les pays concernés. La légalité du paragraphe 4 de l’article 5 ayant été expressément confirmée par la CJUE, l’utilisation de valeurs de référence pour la fixation des salaires minimaux légaux devrait prendre encore plus d’importance dans le futur.
L’impact sur les négociations collectives. La directive a également déjà influencé l’évolution nationale en matière de négociations collectives. Pour l’instant, cinq pays (la Belgique, la République tchèque, Malte, la Pologne et la Slovaquie) ont modifié leur cadre juridique régissant les négociations collectives.
Ces modifications concernent principalement trois domaines : - d’abord, le renforcement de la protection des travailleurs et des syndicalistes contre les discriminations dans le cadre de l’exercice de leur droit à la négociation collective et à la syndicalisation ; - ensuite, la facilitation de la conclusion et de l’extension des conventions collectives ; - enfin, l’amélioration de la collecte de données et d’informations sur les conventions collectives afin de disposer d’une base empirique plus solide pour mesurer la couverture des négociations collectives.
Conformément à l’article 4.2 de la directive, des plans d’action visant à promouvoir les négociations collectives ont déjà été adoptés en la République tchèque, en Irlande, en Lettonie et en Lituanie. Les 14 autres pays tenus d’établir un plan d’action d’ici la fin de l’année 2025 en sont à différents stades du processus de discussion. Toutefois, cela ne concerne que la transposition formelle et la mise en œuvre des obligations prévues par la directive.
Dans un certain nombre de pays, des évolutions ont eu lieu dans le sillage de la directive. Au Portugal, en Roumanie et en Espagne, par exemple, des réformes globales du système de négociation collective ont été introduites en 2022/2023. Cela explique pourquoi ces gouvernements n’ont pas jugé nécessaire d’apporter d’autres modifications dans le cadre du processus de transposition de la directive.
La décision donnera un nouvel élan. La validation de la directive relative aux salaires minimaux et de ses dispositions fondamentales par la CJUE donnera un nouvel élan à la lutte en faveur des salaires minimaux adéquats et du renforcement des négociations collectives. Tout d’abord, elle poussera les pays qui n’ont pas encore transposé la directive à le faire le plus rapidement possible. Cela vaut en particulier pour les pays (tels que l’Estonie et les Pays-Bas) dans lesquels la transposition de la directive a été explicitement suspendue dans l’attente de la décision de la CJUE. Ainsi, les seuils de décence de 60% du salaire médian et de 50% du salaire moyen continueront de servir de « paramètres de référence pour évaluer l’adéquation des salaires minimaux légaux » (considérant 99 de l’arrêt).
En ce qui concerne la promotion des négociations collectives, l’approbation sans réserve par la Cour de l’article 4 de la directive signifie que 14 autres États membres de l’UE dont le taux de couverture des négociations est inférieur à 80% devront établir un plan d’action national pour promouvoir les négociations collectives d’ici la fin de l’année, en plus des quatre pays qui ont déjà adopté un tel plan. Ces plans d’action devraient mettre l’accent sur le renforcement des négociations sectorielles, condition préalable essentielle à une couverture globale des négociations.
En définitive, l’arrêt de la CJUE confirme clairement la directive européenne relative aux salaires minimaux qui, du point de vue des travailleurs, constitue probablement l’initiative sociale la plus importante de l’UE depuis des décennies. L’arrêt de la CJUE donnera un nouvel élan au processus de mise en œuvre, assurant ainsi que les salaires minimaux adéquats et la promotion des négociations collectives resteront à l’ordre du jour politique, tant sur le plan national qu’européen.
On peut donc dire que le 11 novembre a été une bonne journée pour les partisans d’une Europe sociale.
Torsten Müller, chercheur à l’Institut syndical européen (ETUI)
Thorsten Schulten, directeur à l’Institut de recherche économique et sociale de la Hans Böckler Stiftung