D'après les commentateurs, le Premier ministre de Belgique, Bart De Wever, est le grand gagnant du sommet européen des 18 et 19 décembre ayant abouti à un accord des Vingt-sept sur un prêt de 90 milliards d'euros à l'Ukraine adossé sur le budget de l'Union européenne (EUROPE 13776/1).
Ayant réussi l'exploit de réunir l'unanimité dans son pays, le nationaliste flamand a tenu tête pendant deux mois à ses homologues allemand, nordiques et baltes, tous désireux de faire payer la Russie pour les destructions occasionnées en Ukraine. Et il a réussi à rallier à sa cause d'autres dirigeants, comme l'Italienne Giorgia Meloni et le Français Emmanuel Macron, réticents à l'idée d'utiliser l'ensemble des avoirs de la Banque de Russie immobilisés dans l'UE. Alertant régulièrement sur les risques politiques, juridiques et économiques liés au prêt 'Reparations loan', auxquels la Belgique aurait été - de loin - l'État membre le plus exposé, M. De Wever a posé des conditions si élevées, telles que l'octroi de garanties illimitées par tous les pays participants, que la concrétisation de cette opération financière était devenue mission impossible.
Représentants d'un nouvel axe nationaliste au Conseil européen, le Hongrois Viktor Orbán, le Slovaque Robert Fico et le Tchèque Andrej Babiš auraient également remporté une victoire probante. Réputés proches de Moscou, ils ont empêché que les avoirs publics russes soient utilisés pour financer la reconstruction et l'effort de guerre de l'Ukraine. Ils ont accepté que le budget de l'UE soit mis à contribution pour poursuivre le financement de l'Ukraine, tout en s'assurant que leur pays n'en supporte aucune obligation budgétaire.
A contrario, le chancelier allemand, Friedrich Merz, et la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, auraient subi un revers. Les deux dirigeants se sont personnellement impliqués en faveur du prêt 'Reparations loan', jusqu'à organiser un dîner en tête à tête avec M. De Wever à Bruxelles pour tenter de le convaincre. Mais ils ont tardé à prendre la mesure des appréhensions belges et à rassurer sur la capacité de l'UE à amortir toute conséquence néfaste de l'initiative finalement avortée.
Pour sauver la face, l'Allemagne a obtenu que l'UE 'se réserve le droit' d'utiliser les avoirs publics russes pour rembourser le futur prêt adossé au budget de l'UE. Jusqu'à nouvel ordre, ces avoirs ne peuvent plus être transférés vers la Russie, une mesure contestée par la Hongrie et la Slovaquie.
De tous les commentaires lus, peu nombreux sont ceux qui évoquent le rôle joué par le président du Conseil européen, António Costa. Fin octobre, lors du précédent sommet, celui-ci avait annoncé l'engagement de l'UE à arrêter, avant fin 2025, les modalités de financement à l'Ukraine pour les deux ans à venir (EUROPE 13737/1). Mission accomplie. Trouver une solution envoie à l'extérieur le message selon lequel l'UE respecte sa parole et entend jouer un rôle, au moins financier, dans la recherche d'une paix durable en Ukraine. Car, comme l'avait répété l'un des négociateurs avant le sommet européen, les Américains se fichent d'où provient l'argent. C'est une question interne pour les Européens.
Il est permis de penser que M. Costa et son équipe ont joué la partition du 'Reparations loan' que préconisaient une grande majorité d'États membres et la Commission. Pendant deux semaines, les diplomates et experts ont consacré leurs journées et sacrifié leurs nuits pour tenter de faire atterrir cette opération financière. Jusqu'à la veille du sommet, la Présidence danoise du Conseil de l'UE martelait que l'option du prêt adossé au budget de l'UE était impossible : la Hongrie posera son veto à une décision requérant l'unanimité des États membres.
Déjà, à la veille du sommet, des signaux discordants mettaient pourtant à mal l'option du prêt 'Reparations loan'. Viktor Orbán en personne criait victoire en communiquant sur le fait que cette formule était déjà enterrée. Jeudi matin, alors qu'ils auraient dû entamer leurs travaux sur le financement à l'Ukraine, les Vingt-sept ont passé en revue les autres sujets à l'agenda pour n'ouvrir ce dossier qu'en soirée. Toute la journée, les autorités belges et la Commission ont tenté de trouver un langage commun. Mais quand l'option du prêt utilisant les avoirs publics russes a été testée sur la base des conditions agréées par M. De Wever, plusieurs voix discordantes se sont levées.
Jusqu'à ce que M. Costa intervienne. En tant qu'avocat, celui-ci a vite compris la difficulté à quantifier les risques financiers inhérents au prêt 'Reparations loan' alors que ceux liés à un prêt adossé au budget de l'UE sont balisés et relativement maîtrisés. Aux premières heures de vendredi 19 décembre, celui-ci se tourne vers M. Orbán et lui demande s'il accepte que les États membres décident, à l'unanimité, de mobiliser le cadre financier pluriannuel. Conscient de la volonté des autres dirigeants de trouver une solution, celui-ci acquiesce en posant ses conditions.
Un tel scénario avait-il été prémédité ? L'hypothèse n'est pas exclue.
En juillet 2015, pour éviter à la Grèce un défaut de paiement, les pays hors zone euro avaient accepté que la Commission s'appuie sur le budget de l'UE pour lever des fonds via le Mécanisme européen de stabilisation financière (MESF) (EUROPE 11361/1). C'est exactement ce que les États membres vont mettre en place pour l'Ukraine, cette fois pour un pays candidat et, certes, à une échelle beaucoup plus grande.
L'on peut néanmoins s'interroger sur la raison pour laquelle, la Commission n'avait pas anticipé une telle possibilité alors qu'elle a déjà été éprouvée. D'aucuns font part d'une hubris de celle-ci à élaborer un montage financier savant basé sur l'affirmation morale selon laquelle la Russie doit payer.
Les pays à proximité de la Russie voulaient la faire payer en utilisant les avoirs publics russes, mais la politique n'est pas un métier émotionnel, a conclu M. De Wever, satisfait que la raison l'ait emporté, vendredi 19 décembre au petit matin.
Mathieu Bion