Réunis à Luxembourg, les ministres de l’Environnement des 27 États membres de l’Union européenne sont convenus, mercredi 29 juin, de modifier le rythme de suppression des quotas d’émission gratuits par rapport au mécanisme prévu par la Commission européenne dans sa proposition de révision du système d’échange de quotas d’émission (ETS) de l’UE.
Il s’agit d’un des points qui a forcé les États membres à négocier de longues heures, lors d’une journée marathon à l’issue de laquelle ils sont finalement parvenus à adopter une position de négociation commune (‘orientation générale’) sur cinq dossiers du paquet législatif sur le climat (‘Fit for 55 package’), y compris la révision de l’ETS (EUROPE 12982/5).
L’orientation générale sur l’ETS confirme la proposition de la Commission consistant à mettre progressivement fin aux quotas gratuits pour les secteurs couverts par le futur ‘Mécanisme d’ajustement carbone aux frontières’ (MACF ou CBAM) sur une période de dix ans, entre 2026 et 2036.
Le rythme, en revanche, diffère.
Alors que la Commission proposait une réduction de 10% chaque année, le Conseil souhaite une réduction annuelle des quotas gratuits plus faible au début, avec une accélération progressive de la réduction au fil des années.
Selon un document obtenu par EUROPE (le texte final de l’orientation générale n’est pas encore disponible à l’heure où nous mettons sous presse), l’approche retenue est la suivante : une réduction annuelle de 5% de 2026 à 2028 ; de 7,5% de 2029 à 2030 ; de 10% de 2031 à 2032 ; de 15% de 2033 à 2034 ; de 20% en 2035.
Ce changement fait suite à une proposition d’amendement de l’Allemagne, soutenue par un certain nombre d’États membres.
Le Parlement européen, de son côté, a pris récemment position en faveur d’un rythme plus soutenu (EUROPE 12977/12).
En outre, l’orientation générale allège les conditions prévues par la Commission pour l’obtention de ces quotas gratuits. Le Conseil propose notamment de modifier le ratio permettant à certains pays d’accorder des quotas gratuits supplémentaires aux installations de chauffage urbain afin d’encourager la décarbonation de ce secteur.
Autre modification relative au CBAM : la Commission serait chargée de réaliser un suivi de l’impact de ce mécanisme, y compris en ce qui concerne les fuites de carbone à l’exportation, et d’évaluer si des mesures supplémentaires sont nécessaires.
Il est à noter que le Conseil avait déjà adopté sa position de négociation sur le CBAM en mars dernier (EUROPE 12911/14). Les États membres étaient néanmoins convenus de traiter la question des quotas gratuits dans le cadre de la révision de l’ETS.
Renforcer le mécanisme de stabilité des prix
L’orientation générale sur la révision de l’ETS modifie en outre les dispositions de l’article 29 bis relatif aux mesures à prendre en cas de fluctuation excessive des prix des quotas d’émission afin de rendre son déclenchement automatique et plus réactif.
Ainsi, dès que le prix moyen des quotas des six mois précédents est 2,5 fois supérieur au prix moyen des quotas des deux années précédentes, 75 millions de quotas seront libérés de la réserve de stabilité du marché (‘market stability reserve – MSR’).
Lors de la réunion des ministres, plusieurs États membres avaient plaidé pour un renforcement de l’article 29 bis, notamment la Pologne, la Bulgarie, la Lettonie, la Lituanie, la Croatie, la Slovaquie et la République tchèque.
D’autres, comme le Danemark, la Finlande et le Luxembourg, avaient, au contraire, demandé de ne pas modifier le mécanisme actuel.
Cela a conduit la Présidence française du Conseil à proposer un rehaussement du nombre de quotas libérés de 50 à 75 millions.
Inclusion du secteur maritime
S’agissant de l’inclusion des émissions du secteur maritime dans l’ETS, le Conseil souhaite retarder d’un an le calendrier proposé par la Commission, mais en conservant le même rythme. Les émissions seront ainsi couvertes progressivement : 20% des émissions en 2024, 45% en 2025, 70% en 2026, 100% à partir de 2027 (EUROPE 12762/1).
Reconnaissant le fait que les États membres fortement tributaires du transport maritime seront par nature plus affectés, le Conseil, en revanche, a introduit une nouvelle disposition selon laquelle 3,5% du plafond des quotas mis aux enchères serait redistribué à ces États membres. Il s’agit d’une hausse par rapport au projet de compromis précédent (2,5%).
Le Conseil souhaite également apporter quelques modifications au champ d’application prévu par la Commission.
À partir de 2024, les émissions autres que le CO2 issues des navires devraient ainsi être couvertes dans le règlement (2015/757) relatif à la surveillance, la déclaration et la vérification des émissions de CO2 du secteur du transport maritime (règlement MRV). Le Conseil introduit par ailleurs une clause de révision pour l’inclusion ultérieure de ces émissions dans l’ETS.
Concernant le type de navires soumis à l’ETS, les États membres sont convenus d’appliquer le règlement MRV également aux petits navires (d’une jauge brute égale ou supérieure à 400 tonnes) à partir de 2025.
La Commission serait tenue de présenter un rapport, au plus tard le 31 décembre 2026, examinant la possibilité d’étendre l’ETS à ces navires.
De plus, l’orientation générale tient compte des spécificités géographiques et propose des mesures transitoires pour les petites îles, la navigation hivernale et les trajets sous obligation de service public, tout en renforçant les mesures contre le risque de fuites de carbone dans les ports proches de l’UE (EUROPE 12960/10).
ETS2
Contrairement au Parlement européen (EUROPE 12977/10), la position du Conseil sur l’ETS2 reste assez proche de la proposition initiale de la Commission.
Le principal changement porte sur le calendrier. L’orientation générale prévoit ainsi de reporter d’un an la mise aux enchères des quotas d’émission de l’ETS2 (2027 au lieu de 2026).
Le texte indique également que le nouveau système s’appliquera aux distributeurs qui fournissent des carburants destinés à la consommation dans les secteurs du bâtiment et du transport routier tout en introduisant une clause de participation sélective pour tous les combustibles fossiles.
En outre, les États membres auraient la possibilité d’exempter les fournisseurs de la restitution de quotas jusqu’en décembre 2030, s’ils sont soumis à une taxe carbone au niveau national dont le niveau est équivalent ou supérieur au prix des quotas dans l’ETS2.
Fonds pour la modernisation et l’innovation
Sur le plan de l’utilisation des recettes de l’ETS actuel (ETS1), le Conseil a maintenu l'augmentation du volume du Fonds de modernisation par la mise aux enchères de 2,5% supplémentaires du plafond de quotas et l'ajout de nouveaux secteurs éligibles, comme proposé par la Commission.
L’orientation générale élargit par contre la liste des États membres bénéficiaires du Fonds de modernisation. Alors que la Commission prévoyait que la mise aux enchères de 2,5% supplémentaires du plafond serve à financer la transition énergétique des États membres dont le PIB par habitant est inférieur à 65% de la moyenne de l’UE en 2016-2018, le Conseil a rehaussé ce pourcentage à 75%.
Les projets de gaz naturel ne seront en principe pas éligibles au Fonds de modernisation. Toutefois, le Conseil a introduit une mesure transitoire permettant aux États membres déjà bénéficiaires du Fonds de continuer à financer des projets liés au gaz naturel en ce qui concerne les allocations existantes, sous certaines conditions.
En ce qui concerne le Fonds d’innovation, le Conseil a renforcé certaines dispositions pour contribuer à un meilleur équilibre géographique des projets financés par ce Fonds.
Les États membres sont également convenus d'accorder une attention particulière à la décarbonation du secteur maritime avec la possibilité de lancer des appels à projets dédiés pour le secteur.
En revanche, une partie des revenus issus de la mise aux enchères des quotas dans l’ETS1 et l’ETS2 qui devait être allouée au Fonds pour l’innovation serait redirigée vers le ‘Fonds social pour le climat’ (EUROPE 12982/7). (Damien Genicot)