Comment gérer un stock élevé de dette publique, sensiblement alourdi pour affronter la pandémie de Covid-19, et revenir à des politiques budgétaires moins dépensières et respectueuses des règles tout en n'entravant pas les investissements publics censés permettre à l'Union européenne d'accélérer sa transition vers la neutralité climatique ?
Cette équation complexe constituera l'une des questions centrales de la réflexion à venir sur la réforme du Pacte de stabilité et de croissance, l'application de celui-ci ayant été gelée jusqu'à fin 2022.
Réunis à Brdo pri Kranju à l'invitation de la Présidence slovène du Conseil de l'Union européenne, vendredi 10 et samedi 11 septembre, les ministres européens des Finances ont commencé à défricher ce chantier épineux, même si les discussions ne rentreront véritablement dans le vif du sujet que lorsque la Commission européenne aura officiellement relancé les débats, à l'automne, soit après les élections législatives allemandes.
En interne, celle-ci n'a pas encore précisé le calendrier, même si on parle du mois d'octobre. Elle n'a pas non plus décidé si elle produira un nouveau document de consultation qui mettrait à jour celui ayant lancé une réflexion initiale en février 2020 avant le déclenchement de la pandémie en Europe (EUROPE 12419/4).
D'après le commissaire à l'Économie, Paolo Gentiloni, il convient dans ce débat de « tenir compte de la situation dans laquelle nous sommes actuellement, c'est-à-dire avec une pandémie derrière nous et la transition climatique devant nous ».
Le climat redevient propice à la réflexion sur la réforme des règles budgétaires européennes. La forte croissance économique observée au deuxième trimestre (2,1% dans l'UE) grâce aux campagnes de vaccination contre la Covid-19 et le retour plus rapide que prévu à la situation d'avant-crise autorisent les États à faire évoluer leur soutien budgétaire de mesures transversales d'urgence vers des mesures plus ciblées sur les secteurs ayant le plus souffert de la pandémie, comme la restauration et le tourisme.
Depuis la Slovénie, le ministre français, Bruno Le Maire, a dit que la France mettait fin à l'approche du 'quoi qu'il en coûte' ('whatever it costs') en place pour affronter la pandémie et autorisé grâce au gel du Pacte de stabilité. Mais le président de l'Eurogroupe, Paschal Donohoe, a réaffirmé que le positionnement budgétaire de la zone euro demeurerait expansionniste en 2022.
En ce sens, les déficits publics nationaux seront moins prononcés en 2021 qu'en 2020, même si nombre d'entre eux devraient rester excessifs au regard du Pacte de stabilité.
Réduction de la dette publique. Alors que la dette publique moyenne des États membres de l'UE est passée de 79 à 94% du PIB entre 2019 et 2021 (86% en 2019, 100% en 2021 pour ceux de la zone euro), la trajectoire actuellement inscrite dans le Pacte apparaît encore moins réaliste. Celle-ci impose à un pays de la zone euro de réduire sa dette à un rythme annuel à hauteur de 1/20e de la portion de sa dette supérieure à 60% du PIB national.
La pandémie a accentué les « lacunes » déjà observées avant la pandémie, a observé le vice-président exécutif de la Commission européenne, Valdis Dombrovskis. « Clairement, nous aurons besoin d'un rythme de réduction de la dette qui soit réaliste pour tous les États membres », a-t-il ajouté.
Les pays parmi les plus endettés reconnaissent la nécessité de revenir progressivement au sérieux budgétaire. « Il est nécessaire de revenir progressivement à des politiques budgétaires saines, (...) mais il ne faut pas tuer la croissance ! (...) Nous réduirons le niveau de dette publique de 116% du PIB en 2021 à 114% en 2022 » et « le déficit public de 9% à environ 5% » du PIB, a dit M. Le Maire, jugeant certaines règles « obsolètes », notamment en raison de l'écart parfois très grand entre les dettes publiques nationales.
La ministre espagnole des Finances, Nadia Calviño, a indiqué que l'Espagne, dont la dette publique s'élevait à 120% du PIB fin 2020, espère commencer à réduire sa dette dès 2021 à la faveur d'une croissance très forte. Son homologue belge, Vincent Van Peteghem, a indiqué que la dette belge, évaluée à hauteur de 114,1% du PIB fin 2020, constituait aussi une source d'« inquiétude ». Mais les pays les plus endettés demandent aussi que soit prise en compte leur position de départ.
D'autres pays, notamment ceux appartenant au groupe des pays 'frugaux' sur le plan budgétaire, craignent qu'un assouplissement des règles décrédibilise au final l'ensemble de la zone euro. Huit États membres - l'Autriche, le Danemark, la Finlande, la Lettonie, la République tchèque, les Pays-Bas, la Slovaquie et la Suède - sont ainsi montés au créneau pour plaider le sérieux budgétaire.
« Des finances publiques saines constituent un pilier central de l'appartenance à l'UE et à l'Union économique et monétaire. Des politiques budgétaires durables, combinées à des réformes qui soutiennent la croissance, doivent se poursuivre et former la base du cadre européen de gouvernance budgétaire et économique », déclarent les ministres des Finances de ces huit États dans une lettre adressée à leurs homologues en vue de la réunion ministérielle. Selon eux, « réduire des ratios de dette excessifs doit demeurer un objectif commun ».
Néanmoins, ces huit pays ne sont pas hostiles à une révision du Pacte de stabilité, à condition que la réforme conduise à une simplification, à une meilleure application et à un respect accru des règles budgétaires.
Voir la lettre des huit pays : https://bit.ly/2VwJeiX
Arrivé à Brdo pri Kranju en début d'après-midi, le ministre allemand des Finances, Olaf Scholz, a estimé que les règles budgétaires existantes, qui ont prouvé leur utilité et leur « flexibilité » durant la pandémie, devaient être préservées. « Tout le monde sait que nous devons retourner aux critères de stabilité, mais tout le monde sait aussi que cela nécessite une transition », a considéré le candidat du parti social-démocrate à la chancellerie allemande.
En juillet, le Parlement européen avait pris position sur la révision du cadre européen de gouvernance économique. S'appuyant sur les recommandations du Comité budgétaire européen relatives à un traitement différencié de la dette publique, il préconise une règle qui plafonne les dépenses publiques nominales ('expenditure rule') lorsque la dette publique d’un pays dépasse un certain seuil (EUROPE 12758/4).
Investissements verts.
La réflexion sur la façon de stimuler les investissements publics dans les transitions vertes et numériques constitue un autre volet incontournable des discussions à venir.
« Si nous sommes sérieux avec la transition climatique (...), nous devrons éviter ce qui s'est produit lors de la crise précédente, quand l'investissement public avait fini par être réduit à zéro. Cela ne peut pas se produire à nouveau », a estimé M. Gentiloni.
Servant de base aux discussions ministérielles, une étude de l'institut Bruegel, qui évalue les besoins annuels en investissement à hauteur d'une fourchette située entre 0,5 et 1% du PIB de l'UE, préconise une règle d'or, qui permettrait d'exclure les investissements dans les infrastructures durables dans le calcul du déficit budgétaire (EUROPE 12787/2).
Selon M. Le Maire, cette idée « mérite débat ». « Chacun doit prendre conscience que la lutte contre le changement climatique ne fait que commencer, qu'elle va être très coûteuse. (...) Il va falloir mettre beaucoup d'argent sur les nouvelles technologies, le stockage des énergies renouvelables (...), sur le nucléaire », a-t-il estimé.
Plus tard dans l'après-midi, le ministre français a également établi « un lien » entre la réforme des règles budgétaires et l'hypothèse d'une pérennisation du Plan de relance européen, dans la mesure où il s'agira de trouver les financements nécessaires pour les investissements et l'innovation.
L'Allemagne a accepté la mise sur pied du Plan de relance européen Next Generation EU, qui prévoit un endettement commun européen, à la condition expresse que cette initiative demeure temporaire.
Calendrier. S'il est acquis que la clause dérogatoire du Pacte sera activée jusqu'à fin 2022, il est impossible à ce stade d'affirmer qu'une réforme du Pacte sera finalisée d'ici là pour entrer en vigueur à partir de 2023. Mme Calviño aimerait que ce soit le cas.
En revanche, les huit pays signataires de la lettre placent la qualité avant la rapidité. Ils souhaitent découpler le dégel du Pacte de stabilité fin 2022 et les discussions sur sa réforme.
Si la réflexion qui s'amorce débouche sur une initiative législative, le calendrier est serré. Mais si elle aboutit simplement à un texte interprétatif de la Commission, comme celui sur la flexibilité du Pacte de janvier 2015 (EUROPE 11229/13), boucler l'ensemble du processus d'ici fin 2022 semble plus réalisable. (Mathieu Bion)