Après le référendum de 2016, les esprits s’échauffèrent. Le ministre espagnol des Affaires étrangères de l’époque, José Manuel Garcia-Margallo, revint avec l’idée d’une co-souveraineté pendant une période limitée, qui déboucherait sur la restitution de Gibraltar à l’Espagne (EUROPE 11580/1). Graham Watson, chef de la Représentation précitée, répliqua : « Aucun Gibraltarien ne soutient cette proposition » (EUROPE 11581/8). En avril 2017, la Première ministre britannique, Theresa May, refusa que l’Espagne puisse profiter de la situation pour gagner de nouveaux pouvoirs sur Gibraltar (EUROPE 11760/19) et l’ancien Président des Tories, Michael Howard, rappela que Londres n’avait pas hésité à envoyer ses troupes pour reconquérir les îles Falkland (EUROPE 11764/28) : à bon entendeur…
En novembre 2018, à l’approche de l’accord de retrait avec Mme May, le chef du gouvernement espagnol, Pedro Sánchez, menaça d’y mettre son veto, s’il n’avait pas la garantie de pouvoir s’opposer à tout accord entre l’UE et Londres concernant Gibraltar ; et il obtint satisfaction. C’était théâtral, car les relations hispano-britanniques s’étaient améliorées à l’époque. Elles débouchèrent, avec la participation du gouvernement de Gibraltar, sur quatre mémorandums d’accord relatifs aux droits des citoyens, à la collaboration en matière d’environnement, de police et de douane ainsi qu’au commerce de certains produits.
Le nouvel accord de retrait négocié avec Boris Johnson, qui prit effet le 31 janvier 2020, contenait un protocole sur Gibraltar. Celui-ci prévoyait une coopération entre les deux Royaumes consacrée à l’impact de cet accord sur les droits des citoyens, spécialement les travailleurs frontaliers, ainsi qu’au transport aérien, à la fiscalité, à l’environnement, à la pêche, à la douane et à la police, tout ceci « sans préjudice des positions respectives du Royaume d’Espagne et du Royaume-Uni quant à la souveraineté et la compétence ». Le Parlement gibraltarien n’eut d’autre choix que de ratifier l’accord de retrait britannique, malgré le vote populaire de 2016.
Les négociations qui s’ensuivirent en vue de l’accord de commerce et de coopération ‘post-Brexit’ excluaient explicitement le sort futur du Rocher. Ce n’est qu’après la conclusion de l’accord provisoire du 24 décembre 2020, que les négociateurs concernés aboutirent, in extremis, le 31 décembre, à un accord spécifique sur Gibraltar. Celui-ci – lui aussi provisoire – prévoit de laisser ouvert le passage entre les deux entités et, au bout de six mois, d’appliquer le système de Schengen. Ce résultat a pu être obtenu grâce à la bonne collaboration entre les acteurs de base (administrations locales, organisations syndicales et patronales etc...). Il garantit que les quelque 15 000 travailleurs frontaliers espagnols pourront continuer à se rendre quotidiennement à Gibraltar. Un opérateur neutre, l’agence européenne Frontex, effectuera les contrôles à l’aéroport, ainsi qu’au port. Par un étrange paradoxe, les voyageurs en provenance d’un aéroport britannique devront présenter un passeport, contrairement aux voyageurs de l’Espace Schengen.
Un traité devrait être signé au début de l’été. Le système prévu serait d’application pour quatre ans ; au-delà, si l’une des parties n’était pas satisfaite, qu’il s’agisse de Gibraltar, du Royaume-Uni ou de l’Espagne, l’on pourrait y mettre fin après des consultations mutuelles. Le document, peu diffusé, mais assez ambitieux, évoque les visas, les permis de résidence, l’asile, l’union douanière, le mécanisme de sauvegarde, l’environnement, la sécurité sociale, etc. Il y a là plutôt un chantier qu’un accord précis. De plus, si cela se fait, Gibraltar devra assimiler tout l’acquis de Schengen. Au demeurant, jamais depuis le traité d’Utrecht un tel rapprochement n’a été opéré.
Rejoindre l’Espace Schengen requiert une procédure en plusieurs étapes. Tout État qui le souhaite doit remettre une candidature argumentée, qui sera examinée par la Commission. Le hic, c’est que Gibraltar n’est pas un État et qu’il appartient toujours au Royaume-Uni, qui a toujours refusé de rejoindre l’Espace Schengen. Il existe certes des pays qui sont dans l’espace Schengen sans être membres de l’UE, mais, de toute évidence, ce n’est pas le projet du gouvernement britannique actuel. Or, Londres n’a pas manqué de signifier que la décision relative à Gibraltar lui revenait en exclusivité. Mais un non-membre de Schengen appuyant la candidature d’une de ses propres entités, ce serait très inédit.
Membre de Schengen, l’Espagne se fait fort de résoudre le problème ; il est vrai qu’elle a l’avantage d’être sur le terrain. Le Liechtenstein est le plus petit membre de l’Espace ; Monaco ne l’est pas, mais applique l’accord de Schengen. Gibraltar gagnerait-il à se transformer en micro-État ? Ce ne serait pas flatteur pour l’orgueil britannique, mais il est clair que les élus locaux voient davantage leur avenir du côté de l’Union. Et si, par la mise en œuvre de l’accord, l’Espagne espérait, dans le temps long, une « annexion rampante », la ficelle serait un peu grosse. Londres ne resterait pas inerte et, comme on l’a vu, les Gibraltariens rejettent une tutelle hispanique.
Il ne suffit pas d’appeler l’agence Frontex en renfort. Tôt ou tard, les principales institutions de l’Union devront s’intéresser de près à cette évolution et faire preuve d’inventivité. Le passé ne justifie pas tout : après quelque deux siècles sous la Couronne espagnole et trois sous la britannique, Gibraltar mérite le futur.
Concevoir un destin plus européen à la porte de la Méditerranée serait un réflexe sain ; les colonnes d’Hercule cherchent des interlocuteurs de haut niveau.
Renaud Denuit