La Covid-19 fait peser une épée de Damoclès sur la date inaugurale de la Conférence sur l’avenir de l’Europe, mais elle n’interdit pas d’accorder les violons au sein du triangle interinstitutionnel à propos de sa préparation. Elle aura été un alibi pour laisser pourrir le dossier. Piètre alibi, car 2020 démontra que la pandémie n’empêche pas la prise de décisions majeures sur des sujets bien plus complexes. Il y a autre chose.
Plusieurs gouvernements, sinon la majorité, ne s’intéressent pas à un débat public sur l’avenir de l’Europe et/ou sont allergiques à l’idée d’une modification du droit primaire. Pour une refondation, pas de majorité ! Et puis, le Conseil est imprégné de cette obsession : « Il faut à tout prix éviter le fédéraliste Verhofstadt ». Nous y voilà : bonjour, l’irrationnel.
Le fédéralisme est un système politique de répartition des compétences assez répandu et, somme toute, banal. Environ 40% de la population mondiale vit dans un régime fédéral. Dans l’UE, l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique sont des fédérations ; l’Espagne s’en rapproche. De l’avis de la plupart des politologues, l’Union européenne est loin du modèle fédéral. Pourtant, dans sa genèse, les militants fédéralistes, surtout italiens, ont joué un rôle positif. Aujourd’hui encore, il n’y a intellectuellement aucune honte à préconiser, pour l’Union, une évolution vers une fédération, sachant que, de toute façon, les États membres demeureront une force incontournable et qu’il serait d’ailleurs contraire au principe de base du fédéralisme de vouloir broyer les entités fédérées.
Encore faut-il savoir comment le mot résonne dans les esprits. Pour le Royaume-Uni, désormais out, il signifiait un abominable centralisme bruxellois ; dans l’inconscient collectif français, le fédéralisme rappelle le mouvement girondin, jugé bourgeois, provincialiste et mauvais patriote ; pour les Polonais, une Europe fédérale rappellerait la dictature soviétique, etc.
Guy Verhofstadt a été parlementaire national belge, ministre, puis chef de gouvernement, donc membre du Conseil européen (1999-2008). Sans le veto britannique, il eût pu succéder à Romano Prodi à la tête de la Commission européenne. Député européen depuis 2009, il est plus leader que suiveur. Le CV n’est pas trop mauvais pour présider la Conférence. Oui, mais… c’est un intellectuel (aïe !) qui a exprimé ses analyses sur le fonctionnement de l’UE et sa vision de l’avenir (aïe !) à travers cinq livres, tous relatifs à l’Europe et traduits en plusieurs langues, dont l’un s’intitule « Les États-Unis d’Europe » (un handicap insurmontable !).
Quand bien même Verhofstadt ferait-il preuve d’un militantisme débridé à la tête de la Conférence, quiconque ayant assimilé l’abc de l’Union sait bien qu’une modification du traité passerait par une conférence intergouvernementale au sein de laquelle seuls les 27 exécutifs ont la main.
Mais contre la pesanteur des imaginaires et des fantasmes, la raison est impuissante.
Dès qu’il fut évident que la Conférence ne s’ouvrirait pas en mai à Dubrovnik, la Croatie s’en désintéressa. Le 18 juin, le PE adopta, à une large majorité, une nouvelle résolution exhortant le Conseil à présenter au plus vite sa position sur le format et l’organisation de la Conférence (EUROPE 12510/10). Du coup, le 24, les ambassadeurs des États membres auprès de l’UE (Coreper) adoptèrent un texte vague, qui rappelait les positions connues du Conseil, tout en précisant que la Conférence ne relèverait pas de l’article 48 TUE (modification des traités), heurtant frontalement le PE et même la Commission. Les thèmes abordés relèveraient pour l’essentiel de l’Agenda stratégique des leaders, datant de juin 2019 (EUROPE 12278/1) ; la communication avec les citoyens se ferait via d’innombrables événements organisés par les institutions et les États membres et via une plateforme numérique multilingue ; la structure organisationnelle, invalidant celle du PE, se résumerait à un secrétariat léger. La présidence serait exercée par une éminente personnalité indépendante, choisie d’un commun accord entre les trois principales institutions (EUROPE 12513/25).
Dans son discours sur l’état de l’Union prononcé le 16 septembre (EUROPE 12561/9), la Présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, ne dit mot de la Conférence alors qu’elle paraissait si enthousiaste un an plus tôt.
Le bilan de la Présidence croate du Conseil étant quasi nul, il était permis d’imaginer que l’Allemagne, amie de la France, ferait aboutir le dossier. Le Secrétaire d’État allemand aux Affaires européennes fit un constat d’échec en décembre (EUROPE 12613/36), le seul acquis étant un magnifique accord sur le lieu d’inauguration : Strasbourg. Dans le programme de la Présidence portugaise, épais de 38 pages, 6 lignes sont consacrées à la Conférence, à propos de laquelle la Présidence « fera de son mieux » (sic).
Au début de cette année, le PE communiqua son irritation sur la stagnation de l’entreprise à travers une tribune signée par les représentants de plusieurs groupes politiques (http://bit.ly/2MdXU1I ), accusant Conseil et Commission de craindre un débat public dont les conclusions leur déplairaient. Alors que les signataires souhaitaient que la Conférence dure effectivement deux ans, pour que ses conclusions, endossées par les leaders, soient bien connues avant les élections européennes de 2024, la France fit savoir qu’elle tenait à ce que les réformes de l’UE soient arrêtées bien plus tôt, sous la Présidence française du Conseil (premier semestre 2022), au printemps (EUROPE 12634/4). Avril 2022, cela ne vous dit rien ? Bon Dieu, mais c’est bien sûr ! La Conférence sur l’avenir de l’Europe instrumentalisée à des fins de politique intérieure française ? Qui ose imaginer pareille petitesse ?
Reste toujours le nœud gordien de la gouvernance, ou plutôt du chef. Une coprésidence Parlement-Conseil a d’abord été évoquée, mais quelques jours plus tard, la triarchie tenait la corde (EUROPE 12640/28), intégrant donc la Commission, laquelle semble indifférente à la question, pourvu que les travaux démarrent vite (EUROPE 12645/23). L’avantage de la formule, pour le Conseil, serait de mettre en minorité la première institution de l’UE, qui est non seulement la plus démocratique, mais celle qui sait le mieux ce qu’elle veut. On ne se refait pas : un round de tractations sur les attributions des postes est en vue, loin des citoyens, bien sûr.
À propos, n’est-il pas temps de savoir exactement comment les trois entités intégreront les paroles citoyennes dans les débats de la Conférence ? Le Parlement penche pour des agoras citoyennes choisies de façon aléatoire, tout en établissant des quotas en vue d’une représentativité des différentes origines géographiques, catégories sociales, genres et tranches d’âge. Des agoras pourraient aussi être formées seulement de jeunes. La commission parlementaire des affaires constitutionnelles a examiné, le 27 janvier, un document de travail détaillant le procédure ‘bottom-up’ qui serait mise en place, allant jusqu’à l’ouvrir à des non-membres de l’UE (EUROPE 12645/23).
Au demeurant, l’on chercherait en vain un texte commun aux trois institutions, qui détaillerait clairement la méthodologie d’implication des citoyens et de suivi de leurs probables propositions. Ce déficit global de conception illustre, hélas, la faiblesse du système institutionnel actuel dès qu’il s’agit de prendre à bras le corps un approfondissement de la démocratie.
Et pour la refondation, il faudra repasser.
Renaud Denuit