La responsabilité légale des institutions européennes dans le programme de sauvetage chypriote peut théoriquement être engagée dans la cadre de demandes en dommages-intérêts de la part de citoyens de l’Union, a conclu la Cour de justice de l’UE, mardi 20 septembre.
Cet arrêt de la Cour, relatif à plusieurs affaires jointes (C-8-10/15 P, C-105-109/15 P), ne devrait ni remettre en cause ce type de programmes ni faciliter grandement les recours en indemnité des particuliers, mais il modifie potentiellement le cadre de supervision par le pouvoir judiciaire européen des programmes d’ajustement macroéconomique mis en place par la ‘troïka’ (Commission européenne, BCE et FMI). Même si le cas chypriote est particulier, la Cour s’est dite pour la première fois compétente pour vérifier si le droit de l’UE, dont les dispositions de la Charte des droits fondamentaux, était respecté par les institutions européennes dans un programme de sauvetage.
Une telle interprétation des compétences de la Cour n’allait pas de soi. En effet, le Tribunal de l’UE avait conclu, dans des ordonnances rendues en 2014, qu’il ne pouvait pas statuer sur un tel programme, car le Mécanisme européen de stabilité (MES), à travers lequel avait été fournie une assistance financière de 6,3 milliards d'euros à Chypre entre 2013 et 2016 (EUROPE 11522), n’est pas une institution européenne. Or, pour le Tribunal, seule la responsabilité du MES pouvait être engagée, la Commission n’ayant signé le protocole d’accord qui concrétisait la restructuration de deux banques chypriotes (Laïki et Bank of Cyprus) et exercé des activités, avec la BCE, qu’au nom du MES.
Cette interprétation du rôle des institutions européennes et, en conséquence, des compétences de la Cour de justice de l’UE vient d’être renversée. Sur le fond des affaires concernant Chypre, les juges sont parvenus aux mêmes conclusions que le Tribunal. La Cour a ainsi rejeté tous les recours et demandes en indemnité introduits essentiellement par des particuliers chypriotes qui avaient des dépôts dans les deux banques restructurées. Elle a aussi rejeté les recours en annulation dirigés contre la déclaration de l’Eurogroupe de mars 2013, qui avait fixé le cadre initial de la restructuration (EUROPE 10814). Le fait le plus marquant de l’arrêt se trouve donc dans le fait que la Cour a jugé recevables ces recours en indemnité.
Mais, la Cour a estimé, contrairement au Tribunal ou à l’Avocat général Nils Wahl, qu’il n’y avait aucun obstacle à saisir la justice européenne pour demander des dommages-intérêts à la Commission et à la BCE en raison de leur comportement prétendument illicite dans le cadre de l’adoption d’un protocole d’accord au nom du MES. C’est la Commission qui est ici la plus exposée, puisqu’elle reste, en toute circonstance, gardienne des traités. Il en résulte qu’il est de son devoir de ne pas signer un protocole d’accord en cas de doute sur sa compatibilité avec le droit de l’Union, a souligné la Cour.
La responsabilité dite non contractuelle d’une institution de l’Union peut ainsi être engagée dans ce contexte, même si cela reste aujourd’hui fort théorique. La raison en est que la faute est extrêmement difficile à démontrer pour un citoyen, puisque ce sont toujours les trois mêmes conditions qui doivent être réunies, à savoir : l’illégalité du comportement reproché à une institution, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité entre les deux. Réunir ces trois conditions est hautement improbable, sauf dans le cas où une institution européenne aurait clairement commis une erreur grave, manifeste et pratiquement intentionnée.
Dans le cas du programme de sauvetage de Chypre, la première condition fait déjà défaut, a estimé la Cour, d’où le rejet des demandes en indemnité. La Commission a, selon elle, agi en poursuivant un objectif d’intérêt général en essayant d’assurer la stabilité du système bancaire de la zone euro dans son ensemble. La restructuration des deux banques chypriotes n’a donc pas été, dans ces circonstances, une mesure « démesurée et intolérable » portant atteinte à la substance même du droit de propriété des déposants. L’emploi des termes « démesurée » et « intolérable » pour décrire une mesure d'une institution européenne qui pourrait être fautive dans le cadre d'un sauvetage financier d'un pays de la zone euro renforce encore l'idée selon laquelle il serait difficile d’engager sa responsabilité légale. (Jan Kordys)