Une clarification longtemps attendue. Le Conseil européen a arbitré la querelle entre élargissement et approfondissement en plaçant les deux concepts sur un pied d'égalité: il n'y a pas de priorité mais parallélisme, les deux exigences étant également indispensables. Dans cette rubrique d'hier, j'ai commenté positivement cette astuce dialectique, en soulignant qu'elle représente un progrès évident par rapport à l'époque où les chefs de gouvernement décidaient d'accepter de nouveaux Etats membres sans même évoquer la question de l'approfondissement. Jacques Delors a raconté qu'au Conseil européen de Lisbonne (26 et 27 juin 1992), la Commission avait soulevé le problème de l'efficacité de l'Union dans la perspective des nouveaux élargissements: « l'impact des élargissements futurs sur la capacité de l'Union à adopter des décisions doit faire l'objet d'une réflexion et d'une évaluation approfondies (…) La question d'efficacité se pose (…) Comment peut-on faire en sorte que le plus ne se traduise pas par un moins ?». Mais la plupart des chefs de gouvernement n'avaient ce jour-là ni le temps ni l'envie d'approfondir cet aspect, notamment parce que le 26 juin au soir se déroulait la finale du championnat européen de football, Allemagne contre Danemark, et - a écrit le président de la Commission - cet événement a «affecté le Conseil européen, au moins en ce qui concerne la qualité du débat à propos des perspectives d'élargissement.» Depuis, les problèmes de l'efficacité et du fonctionnement de l'Union « n'ont pas été résolus» (phrase écrite en 2004).
Les «conclusions» du Conseil européen de la semaine dernière constituent donc le résultat d'un processus très long, discuté à plusieurs reprises par les chefs d'Etat ou de gouvernement, parfois avec des erreurs de terminologie car les termes «capacité d'absorption» s'étaient abusivement imposés jusqu'au mois dernier, lorsque la Commission les avait enfin remplacés par ceux de «capacité d'intégration» (voir notre bulletin n° 9302 et le N° 2452 de notre série EUROPE/Documents).
Conditions renforcées. A présent, le problème devrait être dépassé parce que les deux exigences - élargissement et approfondissement - sont théoriquement parallèles. Je dis bien «théoriquement», parce qu'en pratique comment peut-on évaluer le parallélisme ? La clarification du Sommet est positive, je le confirme, car il n'est plus admis d'ignorer l'un ou l'autre des deux principes, mais il serait ingénu de considérer que toute ambiguïté a disparu. Les «conclusions» de la Présidence parlent d'un «consensus renouvelé» sur l'élargissement par lequel « la capacité de l'UE à intégrer de nouveaux membres» se conjugue avec la consolidation de l'acquis communautaire et le respect des critères de Copenhague, auxquels les chefs de gouvernement ont ajouté l'exigence de la «communication», c'est-à-dire une information adéquate des opinions publiques afin d'obtenir le soutien des citoyens (la Commission avait reconnu que les élargissements sont parfois «sources de doutes et de malentendus»).
Il est toutefois impossible de doser scientifiquement le degré d'approfondissement qui devra accompagner les élargissements futurs. Le Conseil européen a renforcé les règles des négociations d'adhésion en confirmant l'exigence de l'unanimité à chaque stade et en introduisant le principe d'aborder dès le début les questions difficiles comme les réformes administratives et judiciaires et la lutte contre la corruption, et en interdisant la fixation d'échéances. Mais à l'issue des travaux, chaque chef de gouvernement a mis l'accent sur l'aspect de son choix. Tony Blair a souligné que le Conseil européen avait très clairement décidé de poursuivre le processus d'élargissement (le texte affirme que « l'UE honore les engagements pris à l'égard des pays participant au processus d'élargissement»), alors que Jean-Claude Juncker a observé que personne n'avait dit qu'il ne fallait pas réformer les institutions. De leur côté, certains milieux proches de la Commission européenne soulignaient que celle-ci est désormais chargée de présenter avant l'ouverture de toute négociation (dans son «avis» préliminaire obligatoire) «une évaluation des incidences sur les principaux domaines d'action de l'UE», et ensuite de veiller à ce que les élargissements permettent à l'UE de fonctionner efficacement et de financer de manière durable ses politiques.
Des conflits pourraient surgir entre le respect de ces conditions et les engagements pris à l'égard des pays candidats. «C'est ce qu'on appelle en Europe l'ambiguïté constructive», aurait commenté Jean-Claude Juncker. Petite phrase acidulée qui ne contredit pas la constatation que désormais le fonctionnement institutionnel et la viabilité financière seront pris dûment en compte avant tout élargissement.
(F.R.)