Questions à clarifier. Pendant les auditions des futurs Commissaires européens, les parlementaires ont évoqué, sans l'approfondir, la question de la conduite de l'action extérieure de l'Union. Le grand chambardement interviendra en 2006 ou 2007, lorsque Javier Solana assumera la fonction de ministre des Affaires étrangères de l'UE. Il faudra auparavant avoir réglé le problème du respect de l'équilibre institutionnel, avec un vice-président de la Commission qui, pour ses activités essentielles, agira en tant que "mandataire du Conseil", présidera le Conseil Affaires étrangères et coordonnera tous les aspects de l'action extérieure de l'Union, y compris ceux dont d'autres Commissaires sont responsables (voir cette rubrique du 30 septembre). Les volets des relations extérieures qui sont actuellement communautaires pourraient devenir en pratique des instruments de la PESC (politique étrangère et de sécurité commune), laquelle de son côté est intergouvernementale. Un imbroglio institutionnel qui impose une réflexion approfondie. L'UE dispose de deux ans pour s'y préparer. Mais la Commission Barroso doit dès maintenant clarifier un certain nombre d'aspects qui concernent son activité immédiate et qui pourraient préfigurer en partie ce qui arrivera ensuite.
Objectifs spécifiques. Pendant les "auditions", les parlementaires n'ont évoqué directement qu'un seul aspect de cette vaste problématique: celui des relations entre la politique étrangère et la politique de coopération au développement. La lettre de Luisa Morgantini, présidente de la commission parlementaire du développement, au président du Parlement Josep Borrell à propos de l'audition du nouveau Commissaire au développement, Louis Michel, exprime la "très vive préoccupation" de la commission qu'elle préside "quant à la répartition des compétences au sein de la Commission européenne, notamment en ce qui concerne la répartition de l'autorité du Commissaire chargé du développement sur EuropAid". La question n'est pas nouvelle. On se rappelle peut-être les vicissitudes qui, dans le passé, ont conduit en pratique à séparer en deux l'aide de l'UE aux pays tiers: le Commissaire aux relations extérieures est responsable de celle destinée aux pays méditerranéens, à l'Amérique latine, à l'Asie et aux pays de l'Est; le Commissaire au développement de celle destinée aux pays ACP et à l'Afrique du Sud et de l'aide humanitaire (gérée par ECHO quelle que soit sa destination). Et on se rappelle sans doute les polémiques qui ont accompagné la création d'EuropAid, office chargé de gérer l'ensemble des financements, sous la responsabilité politique partagée des deux Commissaires cités. Certains parlementaires estiment que ce système, ainsi que la répartition des pouvoirs entre Benita Ferrero-Waldner et Louis Michel sont déséquilibrés et accentuent la confusion entre la coopération au développement et la politique étrangère. Les financements de cette dernière visent essentiellement à faire face aux crises, à réagir à l'actualité, alors que l'aide au développement doit plutôt prévenir les crises par des actions à moyen et à long terme; les deux types d'opérations ont des objectifs spécifiques, même s'ils sont complémentaires. Un certain mélange se pratique déjà, par exemple lorsque les crédits destinés à la "peace facility" en faveur des ACP sont prélevés sur les ressources du FED (même si certaines limitations d'utilisation permettent de considérer la peace facility comme une aide publique au développement, APD). Les parlementaires demandent que le Commissaire au développement soit en mesure de "superviser l'ensemble du cycle des projets de la politique de développement, la programmation et l'application".
La priorité de Louis Michel. Le Commissaire n'est pas intervenu dans la polémique. Il s'est limité à souhaiter une coopération fluide et efficace avec Mme Ferrero-Waldner. Son souci est l'efficacité de l'action de l'UE en faveur des pays pauvres, en particulier de l'Afrique. En se référant à son expérience de ministre belge des Affaires étrangères, il a déclaré: "Quand on touche du doigt l'Afrique du malheur, cela entraîne un bouleversement personnel. Impossible d'être le même après. On en retire un sentiment de culpabilité pour ne pas s'en être occupé plus tôt." Il veut exprimer par son action sa "vision des choses", qui n'est pas la même que celle de son prédécesseur: " Ce n'est parce que celui qui exerce aujourd'hui cette compétence développe une gestion peu politique qu'il n'y a pas moyen de faire autrement". Il faut remonter à Lorenzo Natali pour trouver des accents analogues à propos de la responsabilité de l'Europe vis-à-vis de l'Afrique.
Moyens puissants. Mais l'importance de l'affaire dépasse de loin la coopération au développement. L'efficacité de l'action extérieure de l'Union impose la cohérence et une utilisation combinée des différents éléments dont l'UE dispose, et qui sont très puissants: des milliards d'euros, une politique commerciale d'une efficacité potentielle extraordinaire (Pascal Lamy l'a prouvé), une force de négociation qui va bien au-delà de la diplomatie classique (exemples: les négociations "ciels ouverts", ou celles sur Galileo ou sur les règles de concurrence). Les compétences sont réparties entre plusieurs Commissaires. Mais ils doivent tous agir de façon cohérente. C'est l'un des grands défis pour la Commission Barroso. (F.R.)