Un tabou qui tombe. Les mots "politique industrielle" ont été longtemps tabous dans l'Union européenne. Ce n'est qu'au début des années 1990 qu'ils ont été réadmis dans le langage communautaire, après une longue querelle née du fait que, de l'avis de l'Allemagne et de quelques autres Etats membres, ces termes pouvaient évoquer les "plans quinquennaux" de l'Union soviétique ou d'autres formes de dirigisme rigide. Étant donné qu'aucun pays de l'UE ne songeait à des dérives de ce genre, il n'avait pas été difficile de se mettre d'accord sur une terminologie différente; par exemple, à la Commission, la direction générale de la politique industrielle était devenue la direction générale "entreprises", et tout le monde était satisfait. Aujourd'hui, une "programmation industrielle" imposée par les autorités publiques, avec des objectifs de production, n'existe plus nulle part; aucune équivoque n'étant plus possible, la notion est dédouanée. Dans la réalité, l'Europe a toujours fait de la politique industrielle, mais sous d'autres dénominations. L'autorisation ou l'interdiction d'une fusion, c'est de la politique industrielle, tout comme le contrôle des aides d'Etat, les directives sur le droit des sociétés, les normes en matière de consultation des travailleurs, les règles en matière de rejets polluants ou de recyclage. Ces actions relèvent, selon les cas, de la politique de concurrence, ou du marché intérieur, ou de la politique sociale ou de celle de l'environnement; mais elles constituent des mesures de politique industrielle. Le défaut de cette politique ainsi décomposée était son manque de cohérence et de vision globale, l'accent étant mis sur l'un ou l'autre aspect selon la pression des événements. Les priorités étaient déterminées un jour par un désastre environnemental, un autre par des scandales dans la gouvernance des entreprises, un troisième jour par les conséquences sociales de certains comportements.
Du chancelier Schröder au président Prodi. La "communication" que la Commission européenne a approuvée à la fin de l'année dernière sur "la politique industrielle dans une Europe élargie" s'efforce de définir les éléments d'une stratégie d'ensemble, en se fondant sur un principe qui n'est pas explicitement énoncé mais qui pourrait être ainsi résumé: la politique industrielle doit tenir pleinement compte des exigences des autres politiques européennes (environnementale, sociale, de la concurrence, etc.), mais celles-ci doivent tenir compte des exigences industrielles. Personne n'a oublié que cette problématique avait fait l'objet, l'année dernière, de vives polémiques. Le chancelier Schröder avait notamment invité la Commission à tenir davantage compte du rôle de l'industrie dans l'économie et dans la société (dans l'emploi en particulier). La réponse du président Prodi avait constitué un acte de foi dans ce rôle irremplaçable, en mettant l'accent sur l'industrie manufacturière qui produit les biens matériels destinés aux populations, et en rejetant l'hypothèse d'une Europe transformée en "économie de services". Ce document reconnaît que les services ont de plus en plus d'importance et de poids, mais il réaffirme en même temps que l'industrie est "la source de la prospérité européenne" et combat "l'idée répandue, mais erronée, que l'industrie manufacturière n'aura plus de rôle clé à jouer dans une économie de la connaissance et dans une société de l'information et des services". Elle souligne à quel point l'industrie manufacturière et les services sont imbriqués. La plupart des résultats de la recherche sont en définitive exploités par l'industrie, c'est elle qui applique les innovations technologiques en créant de la valeur économique. Une base manufacturière solide et efficace reste indispensable.
La situation est globalement positive. Il reste l'essentiel, c'est-à-dire définir le contenu de la politique à mettre en oeuvre. L'analyse de la situation actuelle effectuée par la Commission est globalement positive: sa conclusion est que "l'industrie européenne est, à de nombreux égards, moderne et compétitive". Dans la plupart des secteurs, les industriels ont accompli des efforts considérables pour "mettre à niveau" leurs infrastructures de production et intégrer de nouvelles formes d'organisation. Certes, l'arrivée de nouveaux acteurs importants sur la scène mondiale (Chine, d'autres pays asiatiques, certains pays sud-américains, etc.) a quelque peu réduit la part de l'UE dans les échanges internationaux, mais cette réduction a été inférieure à celle subie par les Etats-Unis et le Japon. La part de l'UE est passée d'une moyenne de 19,3% sur la période 1991/1995 à 18,4% en 2002, alors que dans la même période la part des Etats-Unis glissait de 15,1 à 12,1% et celle du Japon de 12,2 à 8,2%. Et dans certains secteurs clés (automobile, aéronautique, certains équipements de télécommunications), les producteurs européens se sont hissés à la première place mondiale. La balance commerciale des biens continue à être largement excédentaire pour l'UE.
Ce qui est remarquable, c'est que ces résultats ont été obtenus tout en faisant face au défi représenté par la dimension "développement durable", brisant la relation entre la production et les émissions de polluants. Les investissements dans la protection de l'environnement sont qualifiés de "substantiels", et la Commission cite les données suivantes: depuis 1985, la production industrielle a augmenté de 30%, mais les émissions de dioxyde de carbone ont diminué de 11% et celles de gaz acidifiants d'environ 50%. Il faudrait certes compléter ces chiffres bruts par les commentaires de la direction générale "environnement" et de quelques organismes non gouvernementaux, mais l'image est globalement favorable.
Les points faibles. Premier point noir dans cette image rose: malgré les résultats remarquables de quelques petits Etats membres, la productivité dans l'UE reste inférieure à celle des Etats-Unis. Le retard européen est surtout sensible dans le secteur des services, mais il touche aussi le secteur industriel. Les investissements informatiques sont considérables, mais ils tardent à se convertir en gains de productivité. Ces constatations ont suscité une campagne de plusieurs milieux industriels pour réclamer des avantages fiscaux et d'autres mesures publiques, mais la Commission insiste plutôt sur des problèmes structurels tels que: la fragmentation de certains marchés de services, les obstacles qui subsistent en matière de mobilité géographique et les défauts de compétences chez certaines catégories de salariés.
Deuxième lacune: le nombre de brevets européens est nettement inférieur à celui des principaux concurrents, ce qui se répercute automatiquement sur les résultats en matière d'innovation. La Commission a mis au point dix-sept "indicateurs de l'innovation" et constaté que l'UE est en retard dans la plupart. En affinant l'analyse, elle observe que l'UE "tend à se spécialiser dans les industries de moyenne ou haute technologie et dans les secteurs en pleine maturité", mais reste en retard par rapport notamment aux Etats-Unis dans des secteurs de pointe tels que l'électronique, la biotechnologie et la nanotechnologie.
À la racine de ces lacunes se trouve l'insuffisance des investissements dans la recherche, qui dans l'UE correspondent à 1,9% du PIB contre 2,7% aux Etats-Unis et 3% au Japon. Romano Prodi a dénoncé ce retard à plusieurs reprises, en insistant sur l'objectif "3% du PIB pour la recherche". Il est toutefois à souligner que le retard européen par rapport aux Etats-Unis est essentiellement concentré dans la recherche financée par le secteur privé. Des polémiques récentes dans quelques Etats membres indiquent que la recherche publique est victime de sclérose et de bureaucratie, davantage que d'insuffisance de moyens. Dépenser mieux est plus urgent que dépenser plus, et le secteur privé doit aussi faire sa part.
La cohérence reste à définir. Dans la partie du document consacrée à l'avenir, les remarques de la Commission sur ce que les industriels devraient faire eux-mêmes n'ajoutent rien à ce qu'ils savent sans doute déjà. Ils sont invités à combiner les technologies de l'information, les nouvelles techniques de management et la formation de la main-d'œuvre, afin d'améliorer substantiellement la productivité. C'est l'évidence. Mais ce qui nous intéresse, c'est de savoir quelle pourrait et devrait être l'action spécifique à mener au niveau européen. La Commission rappelle d'abord les avantages essentiels que l'UE apporte déjà: a) le marché intérieur élargit les débouchés et facilite les échanges; b) la monnaie unique augmente la transparence et réduit le coût des transactions; c) la libéralisation en partie réalisée et en partie programmée des transports, des télécommunications et de l'énergie améliore la compétitivité des industries utilisatrices. Dans certains domaines, des progrès sont encore nécessaires: la Commission annonce un document d'ensemble sur le droit des sociétés (englobant le domaine sensible du "gouvernement d'entreprises") et indique que l'environnement réglementaire sera encore simplifié et amélioré.
Mais l'élément le plus difficile à cerner est celui de la cohérence entre les différentes politiques qui ont une influence directe sur la vie des entreprises et sur la compétitivité industrielle. La Commission souligne "la nécessité de trouver le juste équilibre entre les trois dimensions économique, sociale et environnementale". Mais elle reconnaît qu'il n'existe "aucune solution miracle" pour établir où ce juste équilibre se situe. À propos de l'un des aspects les plus délicats et les plus controversés, la politique de concurrence,. la Commission écrit: "la nature et l'application pratique de la politique de la concurrence et de la politique industrielle poursuivent des objectifs propres qu'il convient de mettre en équilibre dans le processus de prise de décision". Ce n'est pas avec ça que l'on y voit plus clair. Selon la Commission, certaines contraintes imposées à l'industrie par le concept de "production durable" constituent en elles-mêmes un élément de croissance, et elle cite l'industrie du recyclage, les énergies renouvelables, la protection des consommateurs et les règles sociales, parce que la confiance des consommateurs est le fondement d'une demande stable et croissante, les mesures environnementales aident les entreprises à acquérir un avantage concurrentiel sur le marché mondial et à créer de nouveaux marchés, et la responsabilité sociale des entreprises renforce le consensus autour du modèle social européen. Mais la question de la cohérence et de l'équilibre n'est pas pour autant réglée. Tout ce que la Commission peut dire, et on la comprend, c'est que "la combinaison d'instruments politiques adéquats peut contribuer à concilier les objectifs de politiques apparemment opposées". Et c'est avec une sage modestie qu'elle voit dans son document un "point de départ". Les milieux intéressés sont invités à contribuer au processus, et la Commission envisage de faire rapport à la fin de l'année sur les résultats obtenus et de lancer éventuellement des initiatives supplémentaires. Bon travail! (F.R.)