La période allant de 2016 à 2021 fut dominée par le recours à de nombreuses recommandations, spécialement durant la pandémie, recommandations imparfaitement appliquées par les gouvernements alors qu’ils les avaient eux-mêmes votées. La Commission adopta un manuel pratique pour les gardes-frontières en 2019, proposa des lignes directrices et instaura un ‘Forum Schengen’ de haut niveau qui tint sa première réunion le 20 novembre 2020.
L’institution fut critiquée par le Parlement et certains milieux académiques pour n’avoir lancé aucune procédure d’infraction à l’encontre des États membres qui violaient le règlement de 2016. Ce reproche était pertinent pour les situations de menaces graves pour l’ordre public ou la sécurité, mais discutable dans le cadre de la pandémie de Covid-19, situation non prévue par le règlement. La Commission s’est défendue, arguant de l’incompatibilité entre l’évolution rapide des événements et la longueur du processus menant à un arrêt de la Cour de justice. En tout cas, la Commission s’est révélée administrativement insuffisante, face à des États qui ‘jonglaient’ avec les potentiels des différents articles pertinents du règlement pour prolonger les contrôles et qui ne respectaient pas sérieusement les procédures de notification, de justification ou d’évaluation. Plutôt que la contrainte, la Commission a joué la carte de la concertation, qui a démontré ses limites.
Quant au Parlement européen, il a fait part de son mécontentement à plusieurs reprises, sa résolution du 8 juillet 2021 insistant sur les lacunes dans l’évaluation du fonctionnement de Schengen et appelant une fois des plus les États membres à lever les contrôles aux frontières intérieures (EUROPE 12758/8).
Le 2 juin 2021, la Commission a cherché à reprendre la main en adoptant une ‘Stratégie Schengen’ (EUROPE 12731/1 et EUROPE 12732/7), comprenant une proposition de règlement du Conseil sur les mécanismes d’évaluation (modifiant le règlement de 2013) et, dans le futur, une mise à jour du manuel pratique pour les gardes-frontières et une proposition législative réformant le Code Schengen lui-même. Le nouveau règlement ‘évaluations’ a été adopté aisément (EUROPE 12940/25) et publié au Journal officiel le 15 juin dernier. Le Parlement n’avait qu’un pouvoir consultatif, mais il a proposé des amendements (Résolution du 7 avril 2022). Cette procédure a révélé que les eurodéputés sont favorables à des visites surprises des services de la Commission sur le terrain, ce que refusent les gouvernements (EUROPE 12912/29 et EUROPE 12928/14).
La proposition de règlement du Parlement et du Conseil, modifiant le Code de 2016, a été présentée le 14 décembre (EUROPE 12853/1) en même temps qu’une autre, plus spécifique, sur l’instrumentalisation des réfugiés, faisant suite aux manœuvres de grande ampleur effectuées par le gouvernement de Biélorussie, qui avaient suscité beaucoup d’émotion (EUROPE 12851/1). Le sort de ce texte parait lié aux avancées sur le paquet ‘Migrations’.
Les travaux sur le Code ont débuté dès décembre au Conseil et ont abouti à l’orientation générale de juin 2022, déjà évoquée au début de cette rubrique. Le texte modifie celui de la Commission sur plusieurs points et reflète le souci des gouvernements de prendre en compte les situations de crise sanitaire et d’instrumentalisation de réfugiés et de se réserver des marges de rétablissement des contrôles en cas de situations exceptionnellement graves et persistantes, tout en insistant sur les coopérations bilatérales. Le Parlement européen n’est pas aussi avancé, un rapport étant attendu pour l’automne. La négociation promet d’être difficile, d’autant que la proposition de la Commission avait déjà déçu nombre d’eurodéputés.
Par ailleurs, au niveau ministériel, un Conseil Schengen a été créé à l’initiative de la Présidence française. Il s’est réuni pour la première fois le 3 mars et serait appelé à jouer un rôle significatif.
Le 27 avril, la Cour de justice de l’UE a rendu un arrêt important (EUROPE 12939/9). À partir de septembre 2015, l’Autriche avait réintroduit des contrôles à ses frontières avec la Hongrie et la Slovénie, les prolongations répétées s’étalant sur plusieurs années. En 2019, un ressortissant slovène (NW) voulant pénétrer en Autriche avait refusé de présenter son passeport et s’était vu infliger une amende, ce qu’il a contesté. Saisie par le tribunal administratif de Styrie, la Cour européenne a donné raison au plaignant. Elle dit pour droit que la durée totale maximale d’une réintroduction des contrôles en cas de menace grave pour son ordre public ou de sécurité intérieure ne pouvait excéder six mois, sauf en cas de nouvelle menace, ce qui en l’espèce n’était pas le cas. L’obligation de présenter une pièce d’identité en 2019 étant non fondée, la sanction était illégale. Il est remarquable que la Cour fût saisie pour une telle violation du Code Schengen, non par la Commission, mais par un simple citoyen. NW rejoint ainsi ces centaines de ‘héros de l’ombre’ qui, par une résistance non violente, ont nourri la jurisprudence au bénéfice de la collectivité.
Terminons ce panorama par la mention de trois documents adoptés par la Commission le 25 mai (EUROPE 12959/19). La communication contenant le rapport 2022 sur l’état de Schengen est un événement : l’institution n’avait plus produit de rapport de ce type depuis 2015, alors qu’elle est tenue d’en fournir un annuellement par le Code de 2016 (article 33). Elle développe les moyens de renforcer la gouvernance de l’Espace Schengen : instauration d’un cycle annuel et d’un baromètre, intensification des travaux du Forum et du Conseil Schengen et exploitation du potentiel du nouveau règlement sur l’évaluation. Le point relatif aux frontières intérieures est peu nourri, insistant sur l’impact de la Covid-19. Tout le reste porte sur la panoplie d’outils destinés à sécuriser davantage les frontières extérieures. À cet objectif, les deux autres documents de l’institution sont exclusivement consacrés, atteignant une technicité élevée, sinon inquiétante : le rapport sur l’application du règlement de 2017 destiné à mieux lutter contre le terrorisme et la stratégie multi-annuelle pour un management intégré des frontières avec les pays tiers, en application du règlement spécifique de 2019.
Il est clair que les événements survenus depuis 2015, auxquels la guerre en Ukraine s’est ajoutée, ont un impact sur le besoin de sécurité des citoyens. Il est possible que le règlement sur le Code futur soit plus restrictif que celui sur lequel s’est fondée la Cour de justice dans son arrêt récent. Les ministres de l’Intérieur, qui sont à la manœuvre, ne se montreront libéraux pour l’intérieur de l’Union qu’au prix d’une durcissement de l’accès au territoire de celle-ci. En revanche, les eurodéputés sont plus sensibles à la liberté de circulation des citoyens et à leur sentiment d’appartenance à l’Union.
Dans l’agenda politique du moment, Schengen, conçu jadis pour stimuler les passages au sein de l’Europe, est traité d’abord comme ce qui les découragera vers elle.
Renaud Denuit