La Commission européenne a indiqué, mardi 26 avril, devoir analyser l’arrêt rendu le même jour par la Cour de justice de l'UE sur la durée maximale du rétablissement des contrôles aux frontières intérieures de l’espace Schengen (affaires jointes C-368/20 et C-369/20).
La Cour a en effet estimé qu’un État membre a le droit, quand il est confronté à une menace grave pour son ordre public ou sa sécurité intérieure, de réintroduire un contrôle à ses frontières avec d’autres États membres, mais sans dépasser une durée totale maximale de six mois. Une nouvelle période de six mois reste possible, si elle est justifiée et répond à une menace de nature nouvelle, ce qui pourrait ne pas être le cas de la mesure imposée par le gouvernement autrichien à la frontière avec la Slovénie à partir de 2017 et visée par l'arrêt.
Fin 2021, l’Avocat général avait estimé pour sa part dans les mêmes affaires (EUROPE 12806/22) qu’un État membre confronté à des « menaces graves persistantes pour l’ordre public ou la sécurité intérieure » pouvait réintroduire des contrôles à ses frontières intérieures pour « plus que seulement six mois ». et avait mis principalement en avant la nécessité pour un pays d'assurer la sécurité intérieure.
L’arrêt rendu mardi pourrait donc s’avérer un peu plus strict et donner moins de flexibilité aux pays, le juge ayant en effet précisé qu’une nouvelle période de contrôle de six mois, bien que possible dans le cadre du Code Schengen, doit se justifier par une menace grave affectant son ordre public ou sa sécurité intérieure « distincte de celle initialement identifiée ».
La Cour semble aussi rappeler à l’ordre les États membres sur le fait de jongler entre divers articles du Code Schengen pour justifier ces contrôles, entre l’article 25 (périodes de six mois) combiné à l'article 27 et l’article 29 (circonstances exceptionnelles justifiant des contrôles jusqu’à deux ans).
Dans le contexte de la crise migratoire, l’Autriche avait réintroduit un contrôle à ses frontières avec la Hongrie et la Slovénie à la mi-septembre 2015. Ce contrôle a été réintroduit à plusieurs reprises, l’Autriche s’étant appuyée, pour la période allant du 16 mai 2016 au 10 novembre 2017, sur quatre recommandations successives du Conseil de l’UE (sur la base de l’article 29).
Au 11 novembre 2017, l’Autriche a ensuite réintroduit un contrôle à ses frontières pour plusieurs périodes successives de six mois (article 25).
C’est dans ce cadre qu’un Autrichien rentrant de Slovénie a été contrôlé à un point de passage transfrontalier en août et novembre 2019. Il a par ailleurs reçu une amende pour avoir refusé de présenter son passeport.
Estimant que ces contrôles et l’amende étaient contraires au Code Schengen, il s’est adressé à un tribunal administratif qui a demandé à la Cour si le Code Schengen permet à l’Autriche de réintroduire, de sa propre initiative, un contrôle aux frontières au-delà d’une durée totale maximale de six mois.
L’Autriche n’a pas été le seul pays à instaurer de manière quasi permanente des contrôles intérieurs depuis 2015, soit sur la base des flux migratoires, soit sur la base de la menace terroriste, sept pays (la France, le Danemark, l'Estonie, l'Autriche, la Norvège, la Suède et l'Allemage) appliquant toujours des mesures temporaires.
Par son arrêt, la Cour rappelle que le Code Schengen pose le principe que les frontières entre les États membres peuvent être franchies en tout lieu sans que des contrôles y soient effectués sur les personnes, quelle que soit leur nationalité. La réintroduction du contrôle aux frontières intérieures doit donc rester exceptionnelle et de dernier recours. Et une telle mesure, y compris toutes prolongations éventuelles, ne peut pas dépasser une durée totale maximale de six mois.
En effet, une période de six mois doit être suffisante pour que l’État membre concerné adopte, le cas échéant, en coopération avec d’autres États membres, des mesures permettant de faire face à une telle menace tout en préservant, après cette période de six mois, le principe de libre circulation.
La Cour précise toutefois que l’État membre peut appliquer de nouveau une telle mesure, même directement après la fin de la période de six mois, lorsqu’il est confronté à une nouvelle menace grave affectant son ordre public ou sa sécurité intérieure, qui doit pourtant être distincte de la précédente.
En cas de circonstances exceptionnelles mettant en péril le fonctionnement global de Schengen, le Conseil peut aussi recommander à un ou plusieurs pays de réintroduire les contrôles à leurs frontières intérieures pour une durée maximale de deux ans. À la fin de ces deux ans, un État membre peut encore directement réintroduire des contrôles pour une durée totale maximale de six mois.
Toutefois, depuis le 10 novembre 2017, l’Autriche n’a pas démontré l’existence d’une nouvelle menace, de sorte que les deux mesures de contrôle dont cet Autrichien a fait l’objet seraient incompatibles avec le code Schengen.
« Aux dates auxquelles ces mesures de contrôle sont intervenues, la réintroduction, par la République d’Autriche, du contrôle à sa frontière avec la République de Slovénie au titre de ces articles 25 et 27 avait déjà dépassé la durée totale maximale de six mois prévue », explique la Cour.
La Cour constate aussi qu’une personne ne peut pas être obligée, sous peine de sanction, de présenter un passeport ou une carte d’identité en arrivant d’un autre État membre lorsque la réintroduction du contrôle aux frontières est contraire au code Schengen.
Sur l’article 25 et le fait que la réintroduction du contrôle aux frontières intérieures devrait rester exceptionnelle, la Cour conclut qu'une interprétation selon laquelle la persistance de la menace initialement identifiée suffirait à justifier la réintroduction de ce contrôle au-delà de la période d’une durée totale maximale prévue de six mois reviendrait « à permettre, en pratique, cette réintroduction en raison d’une même menace pour une durée illimitée ».
Cette interprétation priverait aussi « de sens la distinction opérée par le législateur de l’Union entre, d’une part, les contrôles aux frontières intérieures réintroduits au titre de cet article et, d’autre part, ceux réintroduits au titre de l’article 29 de ce code ».
Lien vers l'arrêt : https://aeur.eu/f/1d9 (Solenn Paulic)