Le 23 juin 2016, plus de 83% des Gibraltariens jouissant du droit de vote participèrent au référendum sur le Brexit. Les trois partis représentés dans leur Parlement avaient pris position pour le maintien dans l’Union européenne. Le résultat du vote alla dans le même sens : 95,91% des suffrages exprimés, un record absolu parmi les territoires concernés, loin devant l’Écosse (62%). Le Royaume-Uni aurait pu alors se montrer grand seigneur en délivrant à peu près ce message : « OK, les amis, le peuple a parlé, nous respectons votre volonté et ne vous embarquons pas dans notre aventure du Brexit. D’ailleurs, vous êtes des continentaux du sud, éloignés des côtes britanniques. Votre avenir est dans l’UE, qui sera assez imaginative pour vous fabriquer un statut sur mesure. En plus, l’ONU se réjouira. » Il n’en fut rien et le territoire de Gibraltar reste partie intégrante de ce qui est redevenu un État tiers au début de 2020.
Les choses sont en effet plus complexes. Depuis l’Antiquité, les colonnes d’Hercule alimentèrent la mythologie. La maîtrise du détroit de 14 kilomètres donnant accès à la Méditerranée suscitait des convoitises récurrentes. Les musulmans finirent par céder aux troupes espagnoles en 1492, mais celles-ci furent battues par les forces anglo-néerlandaises en 1704. Par le traité d’Utrecht, Gibraltar devint territoire de la Couronne britannique en 1713. C’était il y a plus de trois siècles : le monde a beaucoup changé partout, mais cette superficie de moins de 7 km2 fait figure d’invariant. Les tentatives espagnoles de reprendre le Rocher par la force échouèrent. En 1830, Gibraltar devenait officiellement une colonie britannique « à perpétuité ».
Une seule fois dans l’Histoire, les Britanniques envisagèrent de céder Gibraltar : ce fut en juin 1940. Un marché aurait été proposé à Franco : en échange de la rétrocession du Rocher, la Perfide Albion voulait prendre pied sur un territoire marocain englobant Rabat et Casablanca, alors sous protectorat français, où aurait été établie une base navale. L’affaire ne se fit pas : à l’époque, Franco misait sur une domination longue de l’Allemagne. Or, c’est Gibraltar qui fut une base navale décisive pour l’offensive des Alliés à partir de 1943. Cette dimension militaire existe toujours et explique en grande partie l’inflexibilité britannique.
En 1965, l’Assemblée générale de l’ONU vota une résolution demandant que l’Espagne et le Royaume-Uni entament des pourparlers pour mettre fin à une situation jugée coloniale. L’année suivante, Madrid proposa l’annulation du traité d’Utrecht, un statut pour les habitants garanti par les Nations Unies et un accord spécifique sur la base militaire. La réplique fut l’organisation d’un référendum d’autodétermination, le 10 septembre 1967, offrant le choix entre le passage sous souveraineté espagnole et le maintien britannique. Le peuple gibraltarien se prononça à plus de 99% en faveur du statu quo. Il est vrai qu’entre la dictature franquiste et la démocratie britannique, il n’y avait pas photo. Furieux, Franco ferma la frontière entre les deux entités : cette situation dura de juin 1968 à janvier 1985.
En 1973, le Royaume-Uni devint membre des Communautés. Il précisa, dans une déclaration jointe au traité d’adhésion, que les Gibraltariens étaient parmi ses « ressortissants ». Mais la TVA, l’union douanière et les politiques communes en matière d’agriculture, de commerce et de pêche seraient inapplicables à Gibraltar. Devenue à son tour un État membre en 1986, l’Espagne ne changea pas de position, exigeant que le territoire lui soit restitué. Entretemps, le détroit lui-même était doté d’un statut international, confirmant que le pouvoir de détenir le verrou de la Méditerranée était un fantasme périmé.
Gibraltar est, de longue date, doté d’une constitution propre. Celle de 2002, davantage que celle de 1969 qu’elle remplaça, souligne le principe d’autodétermination. Se sentant marginalisées par rapport aux discussions entre Londres et Madrid, fussent-elles épisodiques, les autorités locales organisèrent un nouveau référendum en 2002 pour tester l’idée d’une co-souveraineté hispano-britannique ; ce concept fut rejeté à 99%. Décidément, le pouvoir espagnol n’est pas populaire sur le Rocher ! En outre, alors que Gibraltar est prospère et n’a que 1% de chômeurs, la situation économique du voisin n’est pas attractive – et cela n’a pas vraiment changé depuis lors.
L’enclave, où vivent quelque 33 000 autochtones, dispose d’une autonomie politique et administrative, sauf pour les affaires étrangères, la défense et la sécurité intérieure. Tous les quatre ans, les Gibraltariens élisent les 17 députés. Le gouvernement est responsable devant le Parlement. Si la Reine Élisabeth II est toujours chef de l’État, elle est représentée par le Gouverneur, qui nomme le gouvernement et quelques fonctionnaires et a autorité sur la Royal Gibraltar Police. Pour l’ONU, Gibraltar figure toujours sur la liste des pays à décoloniser (« territoires non autonomes ») et, chaque année, l’Assemblée générale vote une décision sur Gibraltar, incitant les parties à s’entendre sur une solution définitive. Le plus récent document de travail accessible établi par le Secrétariat général date de février 2020 et vaut la lecture (http://bit.ly/3vBWvDO ).
Cependant, aux yeux de la Cour de Justice de l’UE, le statut spécial de Gibraltar n’en fait aucunement un État membre : la libre prestation de services entre le petit territoire et le Royaume-Uni proprement dit ne relève pas du droit de l’Union (arrêt du 13 juin 2017) (EUROPE 11807/23). Quant au Conseil de l’UE, l’expression « colonie britannique » convient aux Vingt-sept, même si elle a fait débat au Parlement européen.
La Commission européenne a eu affaire à Gibraltar à maintes reprises. Par exemple, dans le cadre de la politique de concurrence, elle surveille les mesures fiscales qui seraient contraires aux règles sur les aides d’État (EUROPE 12163/3). Pour la réalisation du ‘Ciel unique européen’ (EUROPE 11236/17) ou la réglementation des droits des passagers aériens (EUROPE 12425/3), l’aéroport de Gibraltar posa un problème insistant. Plus intéressant, la Commission a été amenée à jouer un rôle d’arbitrage après avoir envoyé ses experts sur place pour vérifier la liberté de circulation des personnes et des marchandises à la frontière – la Línea – entre le Rocher et le territoire espagnol (EUROPE 10964/10 et 11114/10).
Signe de l’importance grandissante accordée à l’UE par les élus locaux, un Bureau de Représentation de Gibraltar fut ouvert à Bruxelles en mai 2015. À cette occasion, le ministre en chef, Fabian Picardo, déclara à EUROPE : « Nous devons être en mesure d’influencer l’échelon européen comme n’importe quelle organisation façonnant le marché unique. » (EUROPE 11323/26). (À suivre)
Renaud Denuit